“城市更新”的概念起源于1949年美国住宅法(The Housing Act of 1949)“城市再发展”(Urban Redevelopment)，其目标为市中心区拆除重建，由联邦政府补助更新方案三分之二金额。其中除极少数城市办理都市再发展有成就外，多数城市均因牵涉部门过多，不敢贸然尝试，因此美国推行都市改革的政策已渐放弃市中心拆除重建，转向邻里社区为目标政策。
以邻里社区为目标的城市更新政策，旨在配合住宅政策，解决住宅问题，并于1954年的住宅法法案(The Housing Act of 1954)中正式使用(Urban Renewal)城市更新这一名词，其主要内容是针对都市里的贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，为整个住宅方案的一部分，其涵义已较城市再发展更积极、更具综合性。而后的发展过程，逐渐加进社会与经济困难因素的考虑，如“社区改善”(Community Improvement)“示范城市”“都会发展方案”等等。不过基本上它仍是清除贫民窟(Slum-Clearance)的延伸。它的目标由原来简单的住宅改造(Rehousing)而慢慢结合社会福利、商业再发展等目标。也因为美国的城市更新发展是由清除贫民窟而来，所以在手段上便是充满实质色彩的拆除重建、整体复新和保存维护等方式。
因此城市更新可定义为藉由实质上维护、整建、拆除等方式使城市土地得以经济合理的再利用，并强化城市功能，增进社会福祉，提高生活品质，促进城市健全发展。也就是说对市中心丑陋建筑物的改建、贫民窟的迁置、与历史遗迹的保留，以创造一个美好的工作与居住环境。
这里援引几个比较被人认可的定义。英国的《城市更新手册（Urban Regeneration: a Handbook）》提出的定义如下：The definition of urban regeneration: Comprehensive and integrated vision and action which leads to the resolution of urban problems and which seeks to bring about a lasting improvement in the economic, physical, social and environmental condition of an area that has been subject to change（pp1）. 翻译为：试图解决城市问题的综合性的和整体性的目标和行为，旨在为特定的地区带来经济、物质、社会和环境的长期提升。《更新：更简单的方法为威尔士（Regeneration: A simpler Approach for Wales）》提出了类似的概念，指出更新是一个地区的提升，采用一个平衡的方法通过社会、物质和经济手段达到提高社区福祉的目的（the upgrading of an area, taking a balanced approach to improving the wellbeing of communities through social, physical and economic improvements（pp1））。
总的来说，城市更新的目的是为了长期提升一个地区（包括经济的、物质的、社会的、环境的等多方面），所采用的方式是综合的、整体的方法。这就说明了城市更新并不只是采取物质的手段和方法，需要达到的目的也不仅仅是形象的改观。因此，在英国城市更新是一个重要的城市政策范畴。
图1 早期的城市更新，主要针对贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，但多为清除式的手法，全部重新建设，纽约。
整旧复新(Rehabitation)
整旧复新是施行于结构上尚可继续使用，但因维护不当或设备未予换新而成为建筑物使用品质不良的区域。通常是经过详细的调查分析，对各种不合标准的建筑物及环境等加以改善，以提高现有的生活品质。这种方式较拆除重建方式能更迅速完成，且不需巨大的资金投入，也可减轻原住户安置的困扰，甚至可以用贷款方式鼓励原住户自行运用改善环境品质。
保存维护(Conservation)
保存维护是适用于建筑物机能有健全运作或具有历史文化价值的建筑物及地区。依当地的民情及地理环境，加以适当维护，使其免于因放任而遭受破坏或恶化。可以说保存维护是一种预防性措施，实施阻力或纠纷较小的方法（见图2）。
图2 下城再发展、街廓开发许可计划。此计划提供了下城地区土地使用及四个郊区建筑设计的依循准则，这些对于下城社区价值的提升有很大的影响，间接地促进了计划的实践。
从目标方面
城市更新是城市计划主动创造良好的城市环境的一环。换句话说，城市更新的行动目的和都市计划的本意皆在经营一个好的都市环境。
从对象选择上
城市更新是对城市中既成地区不良环境的改造行动。一般会以为城市中心丑陋地区才是城市更新的对象。其实它往往只是比较急迫需要更新的而已。其它凡是不能令人满意的环境，都应是城市更新的对象。
从手段选择上
城市更新并非一成不变仅限于重建、整建、维护这三种实质层面的行动，凡是能改善既存不良环境的手段，均可能被采取。此外因为城市环境不只指实质环境而已，还包含不可分的心理、社会、文化的成分，因此在手段的选择上必须是个案处理。
从过程来看
城市更新是没有终限，继续不断进行的过程。只要城市继续成长，新的环境变化讯息不断输入，城市更新便会不断进行（见图3）。
图3 都市发展过程图
图4 巴尔的摩市中心商业及内港图
图5 波士顿芬纽市政厅周围市集。图示三栋长方形建筑物，原为供仓库使用，经过开发后，此地区已成为服务波士顿市中心的重要零售商业区。
基本上，更新事业并非只是建筑硬体工程，对其间更新区人员的迁徙安置，及管理等软体建设更为重要，否则只是将贫民窟从这个城市转换到另一个城市，问题仍旧没有解决；因此常有人讥讽城市更新只是联邦的推土机，只做了实质的铲除工作，基本上没有任何实际意义。针对这一严重问题，美国几次修改联邦住宅法(Federal Housing Act)，一改片断的、局部的城市改造，成为总体的城市更新。
1949-1954年间 依据1949年的联邦住宅法内第一章明文规定，城市改造系以清除贫民窟为对象。而贫民窟的清除由1920年代即已开始，后因战争中断。而战后更新事业对大规模的清除贫民窟及公共住宅的兴建投下大批的人力与金钱。
1954-1968年间 1954年的住宅法，将法律用语“城市再发展”(Urban Redevelopment)改为“城市更新”(Urban Renewal)，并将更新施行地区分为贫民窟地区(Slum Area)丑陋地区(Deterioration Area)和恶化进行地区(Deteriorating Area)等三类，增加修护(Rehabilitation)和保存维护(Conservation)的观念和手法，使城市更新的内涵更为充实。除此之外，该法又规定凡是接受政府补助而从事更新事业的公共团体，均必须依据主要计划及都市计划，拟订更新计划(Workable Program),经核定后始能实施，除对住宅补助外，对住宅用途以外的建筑物如商业业务大楼仍给予补助，对旧的城市中心衰退现象有所改善，恢复城市生机。联邦政府补助金额的充实及补助比率的逐渐提高，加上民间开发者的积极参与和政府采用抵押融资保证制度，促成美国城市更新的加速成长。但由于种族问题，财政压力，更新目的并未达到，反而产生了一些社会问题。
1968-1973年间
综合的社区更新计划及模范城市方案(Model Cities Program)的拟订及实施时的财政上、技术上的援助措施，后者由1960年所颁布的Demonesiration Cities and Metroplitan Development Act 法案，针对贫民窟、丑陋地区的社会、经济及实质问题，由联邦、州、地方政府及民间力量加以合作解决，也就是从低所得住宅的兴建，附属设施及公共设施的补充、混合使用及目标的土地模式，又对教育、文化、保健、就业等非实质问题加以解决，更新事业所牵涉的层面相当地多，因此如何将社区居民的参与和共识，掺入更新计划中，成为更新计划成败的关键。
1974-以后
能源危机后，城市更新趋向小规模区域的整旧复新或保存维护，尤其是强化社会计划等无形的软体工程，加上对节省能源的更新技术的开发加以重视，对经济效益上及财政上有相当的帮助，对城市中心区的维护整修的更新型态也渐渐增多，除本身所拥有的历史个性外，仍可符合现代生活所需。如波士顿19世纪工业中心的雷屈米雨运河(lechmere Canal)结合公私部门的投资发展（见图6、图7），改变原已退化不适的土地使用，更新成为商业、办公、住宅机能的城市活动中心；计划除了提供散步、休闲购物等多种活动外，为了确保使用品质，更包含了日后管理维护。雷屈米雨运河周围的更新使用，不仅为城市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。一般而言，小规模的整旧复新多比大规模的拆除重建的更新(Scrap and Build)方式来得容易，亦较成功。
图6 雷屈米雨运河公园土地使用计划
图7 雷屈米雨运河周边更新使用，提供了商业、办公、住宅等机能使用，由于成功地结合公、私部门投资于妥善的管理维护，不仅为都市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。
二次世界大战期间，日本全国共计120多个大小都市，遭受盟军的轰炸破坏，加上两颗原子弹的杀伤威力，使得日本传统木造建筑，均受到相当严重的损坏，常常发生一发不可收拾的火灾，城市尽成废墟。
战后各城市乃先后展开战灾复兴与土地重划工作，当时日本政府虽有以“耐火建筑”全面代替“木造建筑”的构想，期待彻底改造日本都市，但由于中央及地方政府财政贫困，城市建设行政体制又尚未统一，以及当时国民生活水准普遍降低等因素，使得大多数战争重建工作，仅停顿于“公共设施整备”及“住宅用地整备”等阶段，使更新工作未能展开，而后为使更新工作加速进行，乃先后制订了“市街地改造法”及“防灾建筑街区造成法”、“城市再开发法”等，以改造日本都市旧规模而为近代化的城市新面貌。
1945-1954年间
战灾复兴后，返国军民涌回城市，造成严重的住宅缺乏问题，遂先行制订都市计划法、建筑基准法（1950），土地重划及耐火建筑促进法（1952）、公营住宅法（1951）、土地收用法（1951）等兴建住宅，解决房屋荒。
图8 日本再开发立法沿革来源：陈明竺.都市设计.台北市创兴出版社2000年9月.
• 中心城区彻底告别港口使命 孕育城市生命的河流面临再生挑战
土地供应受到了所有权形式的限制，但这样的所有权形式又不受市场的影响，所以，开发的动力只能处在僵持状态。撬动市场的关键因素在于，伦敦发展局掌握土地资源和充实的政府预算。这些资金实力支撑起来的公司成为开发的中坚力量。泰晤士河之于伦敦的重要性将产生根本改变。伦敦市政当局正在执行这样的规划思路：将人们的生活引向河岸，大多数泰晤士通路区的房屋都建在河岸两旁，市民临河而居，散布在泰晤士河、利河、梅德韦河以及斯威尔河一带。不久前，伦敦正式对外公布了申办2012年奥运会的相关场馆建设规划，泰晤士南岸的利河河谷一带将是活动场所的集中地。
记者在“英国城市复兴”主题采访过程中，即从伦敦发展局(LDA)方面听闻该地区的发展蓝图。“伦敦市政当局希望通过2012年奥运会获得城市改造的强大推动器，”伦敦发展局(LDA)的官员约翰·福斯博(John Fosbraey)向记者介绍说，“不过，我们早就有了两手准备，即使没有申奥，我们也一样要开发利河河谷。大规模改造泰晤士沿岸的整体工程从10年前就开始落实启动了。”
上世纪80年代初，随着伦敦市区码头经济的彻底衰退，被废弃的港区成为丑陋“棕地”，与伦敦这座都市应有的表现力格格不入。对于伦敦来说，“城市复兴”的重任必须落实到港区重建，改造甚至拯救泰晤士河的问题上来。
作为伦敦的经济振兴机构，伦敦发展局持有一定的角力筹码。“在泰晤士通路区，伦敦发展局手中握有600英亩土地的所有权，7亿英镑的投资预算。土地和资金，毫无疑问是启动片区经济开发的强有力杠杠。”
• 港区衰落
在伦敦发展局的卷宗记录上，如何改造旧港区所面临的历史使命成为该机构工作重点之一，而在整体规划动笔前达成了这样的基本共识：“单靠市场本身不可能带来环境的改善。如果没有外界干预，这些因素的结合会使市场很难改变港区所处的衰退循环。”
上世纪80年代开始，港口的整体规划开始酝酿。伦敦港区(London Docklands)在重建前的问题绝对不只是市容市貌的难堪，而是广泛的社会难题。当许多码头关闭时，伦敦港区曾在短期内经历“灾难性”失业。1978年至1983年期间，该地区失去了最后约为1.2万个的与码头经济有关的蓝领工作。同时，本地区居民的固有技能水平已经不能适应伦敦许多经济开发区的发展。
相当高比例的土地被某些公共组织机构占有，他们既没有意愿也没有能力实施再次开发；同时，只有相对较少的土地归私人所有。有关方面因此分析认为，“土地供应受到了所有权形式的限制，但这样的所有权形式又不受市场的影响，所以，开发的动力只能处在僵持状态。”
如果港区要摆脱衰败的印象，变成有吸引力而且适合生活和从事商业活动的理想场所，有品质的基础设施将是至关重要的因素。
如果对投资收益情况作个简单分析，一个简单的算术题浮现出来：原有的基础设施水平相对薄弱，将会给开发商带来附加的费用，这样就会相应降低潜在的投资收益。
对于开发商来说，首先一个棘手的问题是：许多年来这里几乎没有私人住宅建筑，住宅开发商也就完全不知道新建筑所能带来的潜在收益。用城市规划者的评述语言来描述，这就是“在可利用资源中存在某些阻碍市场运作的空白”，这会增加开发商的风险，影响投资吸引力。
• 撬动因素
“撬动市场的关键因素在于，伦敦发展局掌握土地资源和充实的政府预算。这些资金实力支撑起来的公司成为开发的中坚力量。”伦敦发展局有关负责人强调称。
一系列的开发指标具体描绘了伦敦港区的改造成绩和未来目标，时间标尺主要是三个：1981年、1998年和未来远景。在伦敦港区，居住人口由上世纪80年代初不到4万人的规模翻了一番，1998年为8.4万人，最终状态预测为11.5万人；住宅单元的私人占有率从5％跃升到44％，目标预计将超过50％。开发区公司数量从1000多家上升到2600多家，最终目标是达到5000家。
港区轻轨运营公司的朱迪女士(Judy De Haan)向记者称，伦敦市政总体规划中，港区轻轨(DLR)这条交通大动脉的建设为港区改造提供了关键支撑力。港区轻轨是最初于1987年在伦敦港区的“棕地开发计划”的直接带动下启动运行，1993－1994年间全面运营。
港区轻轨是当前英国惟一的轻轨系统，也是目前全世界最先进的自动化控制轨道交通之一。轻轨列车没有司机，仅有一位服务代理人为乘客提供帮助。整个系统的规模由最初阶段的11辆机车、15个站头发展到目前94辆机车、34个站头，网络里程达到26公里。
1997年，伦敦交通局将港区轻轨的运营和管理交给私营公司承担，合约期限为7年，后因轻轨扩建的因素又延长2年至2006年。在港区轻轨的项目上，政府从一开始就尝试与商业界建立“合作伙伴关系”。
泰晤士通路区(Thames Gateway)则是另一个典型案例，地理上主要指沿泰晤士河的东伦敦区，一般也被称为东泰晤士河走廊。有关方面表示，“泰晤士通路区的发展和经济复苏是一项长期的、以市场为导向的项目，历时20年或30年，令人欣喜的是现在有了一个良好的开端。”
政府政策对在这一地区的需要进行倾斜。斯威尔河和伦敦河已经取得支援资格，从而将会吸引大量就业援助投资；泰晤士通路区可以优先享受英国政府制定的“合作伙伴关系”政策；新成立的经济振兴机构能够确实帮助土地再利用方面的具体实施工作；在巴克林河段投入的800万英镑是相关项目的第一笔主要投资；“在政府单一重建预算挑战基金”的第一轮竞标中就成功争取5400万英镑的政府资金，在总投资额为2.27亿英镑的重建项目中占有相当大比重……
伦敦发展局评价认为，“地方政府与中央政府机构、私营部门以及当地社区之间正在建立合作伙伴关系，这些部门之间的互动将改进泰晤士通路区的远景规划。实现这个远景或许是一个长期的过程，但它已经拥有了一个良好的开局。”
• 一贯原则
泰晤士通路区的主要开发原则在十年前确立，至今仍坚持执行。
1991年，政府委任一个专门的顾问团对东泰晤士河走廊的发展能力撰写报告。该报告于一年后出版，它确定了东泰晤士河走廊地区的发展潜力，同时也阐明规划者的强烈意愿，即有必要为该地区建立一个连贯而全面的框架，对该地区实施管理，以促进并有效协调该地区的经济和环境改善。报告认为，“如果没有这项工作，我们有可能重蹈过去零散发展的覆辙，我们有可能认识不到所面临的机遇。我们成立了泰晤士通路区工作小组，以筹备相应的规划框架，并协调政府在该地区的政策实施。工作小组需要解决的是，描绘并维持顾全大局的远景规划，对该地区的未来提供一个清晰的发展思路。他们必须在所有不同的机构和行业之间发展合作伙伴关系，促使这些机构和行业能够共同实现远景目标。”
泰晤士通路区有其特别之处，该地区的开发方案已经成为英格兰整体规划的一个重要组成部分。“为使伦敦某些市区和英格兰的东南部能够跟上现代社会的需要，在生活、工作和投资方面保持竞争力，这些地区必须具备创新发展的空间，保持自身吸引力的能力。泰晤士通路区为新的住宅、工作、社区和休闲设施建设提供了重要机遇。这里有许多大片未充分利用或被遗弃的土地，再没有建筑的空旷地带，可以开展大规模的有效开发。”
泰晤士通路区被提升到与伦敦的发展前景紧密相关的地位。在规划框架中提出了这样的目标：提高伦敦作为世界和欧洲重要城市的地位；最大限度地增加新经济行为带来的机遇，最大限度地增加由于与欧洲大陆交通链接得到改善带来的就业机会；和市场同步运作，依靠现有经济和社区优势增强经济基础，同时吸引新的经济投资；保护和提高自然和人造环境资产，在必要的地方，提高本地环境质量，鼓励在新开发区的设计、布局和面貌追求最高品质。
泰晤士河之于伦敦的重要性将产生根本改变。伦敦市政当局正在执行这样的规划思路：将人们的生活引向河岸，大多数泰晤士通路区的房屋都建在河岸两旁，市民临河而居，散布在泰晤士河、利河(伦敦申办2012年奥运会而重点规划地区以利河为中心)、梅德韦河以及斯威尔河一带。这些河流将成为交通和社会交往的重要资源，同时也美化了周围的环境。“忽视或者贬低这一重要资源的开发都是一种失策。”
12 旧城复兴规划与土地再开发的冲突——以北京大栅栏为例
图：当前旧城复兴中的土地再开发流程及其影响
图：左：现状用地性质；右：建筑质量图
详见介绍：（作者：郭湘闽 哈尔滨工业大学深圳研究生院）
图：风貌特征比较
图：规划历程
详见介绍：（作者：林振福 厦门市城市规划设计研究院）
http://www.china-up.com/pdf/xiamen.pdf
图1
美国阿肯色州小石城的这条主干道曾是密度最高的城市活动中心之一，这里曾聚集了整个郡50%的商业活动并运营着全国最大的有轨电车系统，而最终由于种种原因衰落为非工作时间犯罪率极高的失落空间。在这样的背景下，小石城创意走廊项目为这条被忽视已久的城市主干道提供了一种复兴的愿景，希望通过融合居住、旅游、工作以及文化艺术等功能的混合土地利用方式，将原本属于街道却让位于交通需求的街区功能（如聚会、娱乐、休闲、美观等）重新引入，复兴整个街区。
图2
图3
这条主干道由四个衰落的街区组成，规划通过聚集城市中分散的文化艺术组织来刺激经济，而非依赖传统的零售业。规划目标是构建城市走廊新的身份认同，希望通过文化艺术的引入构建功能复合的工作与生活环境。
图4
图5
图6
规划提出了四个阶段的递进式改造策略，这四个阶段既可分期实施也可同步完成。
图7
阶段一：创造两个视觉上较为突出的步行平台作为城市走廊的标志性入口与增强行人活动的节点。
图8
南北入口广场模型
图9
阶段二：在国会大厦所处干道的十字路口创造一个中心广场，将其打造成为小石城最具象征意义的十字路口。
图10
中心广场模型。为创造更多公共记忆，中心广场规划设计了公共艺术中心、剧场、高架草坪、拱廊、花园、公交车站等公共空间。
图11
阶段三：“增厚边缘”——拓宽道路边界使其能够容纳更多的行人活动，通过步行道将阶段一与阶段二的区域连接起来。
图12
步行道模型
图13
阶段四：创造一个步行友好的区域。整个城市走廊的设计考虑到了采用不同交通方式、不同年龄层、不同活动力的人群，通过设置自行车道、人行道，考虑停车问题，禁止车辆鸣笛以及轨道交通的设计等手段将城市走廊的外部空间塑造成了安静、舒适、安全的步行环境，区域中的三条主要街道将协调多种交通模式使这条城市走廊成为一个舒适的区域性交通中心。
图14
2.低碳可持续的能源使用
图15
3.步行友好的交通
图16
4.实现社会功能的城市景观要素
图17
图18
5.公共、私人和非营利组织的合作伙伴关系
图19
6.积极的公众参与
图20
来源：编译：车韵（深圳市城市规划设计研究院）.【案例·美国】《阿肯色州小石城主街复兴规划》解读.“深圳市城市规划设计研究院”微信号.2014-11-07.
15 深圳市城市更新实践与机制创新
深圳作为改革开放的一个前沿阵地，经过三十年的快速发展，经历了城市发展史上的非常重要的一个变革。城市规模和人口密度都高度增长，与此同时，早期的粗放式发展也使得城市建设用地几乎耗尽。深圳全市总面积1996平方公里，其中建设用地是890平方公里，不到一半，并且到了2014年，全市可建设用地只剩8平方公里。2012年深圳市存量用地首次超过了新增用地，随后几年存量用地规模逐渐增长（如图1），即更新用地的规模超过了新增用地出让的规模。怎么释放土地潜能，优化城市结构，破解发展瓶颈是摆在深圳面前非常重要的一个课题。
图1 2012年至今深圳新增用地与存量用地比较
2009年8月，广东省政府开展了“节约集约用地试点示范省”的建设，出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（以下简称《意见》）。同年10月，深圳市颁布了全国首部的城市更新办法，提出了“城市更新”的概念，围绕“城市更新单元”进行了政策和机制的多项创新。经过几年的实践，以城市更新为主要内容的存量土地二次开发已经成为深圳市新一轮城市建设和发展的重要抓手，目前项目实施井然有序，经济和社会效益显著。
城市更新不仅仅是土地利用模式的一种变革。虽然当时《意见》出台的时候是以国土部和国土系统为主来发行，但实际的操作层面是城镇化路径的探索。在城镇化路径规划实施和管理过程中，为深圳市带来了创新机会。近年来深圳市逐步探索，形成了独特的做法，主要有以下六方面：
（一）建章立制，不断完善、创新城市更新政策
自2009年广东省出台“三旧”办法以来，深圳市先后出台了《深圳市城市更新办法》（以下简称《更新办法》）和《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称《实施细则》），形成了城市更新政策的两大核心。以此为核心，深圳市短短五年时间出台了有关于法规、政策、技术标准和操作等各个层面的政策，内容各有侧重，既有综合性的又有针对性的，建立了城市更新完整的一套政策体系。
图2 深圳市城市更新法规体系
（二）明确分工，政府与业主、市场合力推进城市更新
深圳城市更新一个非常重要的特点是政府引导，市场运作。政府引导着重发挥好政府在城市更新中政策指引和服务作用，市场运作则真正发挥市场在资源配置方面决定性的作用。目前，深圳市级层面主要负责政策的制定，整体统筹计划和规划；区级层面主要负责项目实施的协调和监管。关于市场运作，深圳市一方面鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者二者联合实施城市更新，多种更新方式从制度上为市场力量进入城市更新提供路径。另一方面，深圳市通过制定一系列优惠政策吸引社会资金参与城市更新。
深圳城市更新还有一个特点，非常注意尊重和保障原权利人的合法权益和改造意向。在项目申报的阶段要求双三分之二的原权利人同意进行改造才能立项，立项后在实施层面要求所有权利人和开发企业达成一致后方可实施。
总的来说，一是市场运作，二是非常尊重原来权利人的意愿和改造意向。目前，城市更新办法实施五年来，深圳市已经批的专项规划也就是更新项目已经有270多项，并且没有发生过重大的恶性事件。
（三）多种模式并举，因地制宜地推动改造
城市更新包括综合整治、功能改变和拆除重建三种模式，提倡以综合整治和功能改变为主，对拆除重建类项目设定了比较严格的准入条件。但在实施的过程中发现《更新办法》出台以后市场对拆除重建的积极性明显提高，对综合整治和功能改变反应比较平淡。对此，深圳市对制定政策的重点做了调整，在综合整治和功能改变方面出台激励政策，并加大了综合整治的力度：
（1）政府出资完成全市城中村综合整治；
（2）去年以旧工业区为主要对象，在功能改变方面出台了允许加建、扩建、功能改变和土地延期等等一系列的政策。从目前申报的情况来看，工业区功能改造的积极性被慢慢激发出来；
（3）对历史遗址进行细分，划定现状保留，也划定整治维护区域。以前对历史遗存的保护不够重视，现在高度重视，有效地保护了一批历史建筑、传统市居和工业遗存。
图3 深圳城市更新三种模式
（四）公益优先，以城市更新单元实现利益共享
深圳市借鉴台湾地区的经验，将旧城改造以城市更新单元为基本的管理单位，突破了以单一宗地为改造对象的惯常做法。城市更新单元的划定在面积以及用地比例等方面有相对严格的限制条件，原则上是要具有一定规模的相对成片的区域，通过改造以后能够有效的落实城市基础设施和公共服务设施。
目前，深圳市270多个项目平均更新单元规模是9万平方米左右，但由于城区发展阶段不一样，城市更新单元规模差异比较大。特区内的福田、南山的集中建成区用地规模比较小，差不多1~3万平方米；而原特区外的龙岗、坪山等地往往一个项目就有40~50万平方米。
图4 城市更新单元示例
以城市更新单元实现利益共享体现在每个城市更新单元不仅要贡献用地还要贡献用房，这也是深圳首创的做法。目前在省里的相关政策也已经吸收了这一做法，也就是每个拆除重建类的城市更新单元硬性规定必须贡献不小于拆除范围用地面积的15%，且不小于3000平米的用地用于建设城市基础设施和公共服务设施，这是一个双控指标。贡献用房体现在，改造后含有住宅的项目按住宅总规模5%~30%的比例配建保障性住房，产业升级类项目按照5%~12%的比例配建创新型产业用房。实际情况是平均土地贡献率达到30%。虽然文件要求不少于15%的贡献，但实际上按照上层次规划及各方面的的规划标准来核定，贡献率远远超过了15%，达到了30%。
（五）规划统筹，探索存量土地的规划管理手段
深圳市提出了城市更新单元概念以后，也相应建立了城市更新单元的规划制度，把它作为直接指导城市更新项目的规划依据。城市更新单元的规划与法定图则规划相互衔接，实际上它们都是控规层面的规划，但各自的规划内容都非常有特点，已经是拓展了控规层面的内容。城市更新单元十分侧重于实施性的规划，带有协商式的特点，所以它说的是控规层面，但成果的内容和表达方式有自己的特点。
在编制主体方面，城市更新单元规划是由城市更新项目的申报主体委托有资质的技术单位完成，而控规、法定图则都是从上而下由政府主导编制。在内容构成方面，城市更新单元规划除传统的用地功能、开发强度等规划指标外，还规定项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等。在审批程序上，由城市规划委员会下设的专业委员会审批。在法律效力上，城市更新单元规划审批后，视为法定图则的组成部分，作为规划管理依据。
图5 城市更新单元规划的编制审批
更新单元在技术层面也有些变革，例如城市更新单元容积率测算规则。深圳市根据新版《深圳市城市规划标准与准则》按密度分区确定基准容积率和容积率上限；超出基准土地移交率（15%）的部分作为转移容积；超过已批图则规定增设公交首末站、变电站、消防站、垃圾中转站等配套设施的，可按规定对容积率进行奖励。
容积率由基准容积率、转移容积率、奖励容积率三个部分组成。
①基准容积率：根据深圳市建设用地密度分区图，把不同建设地区、不同用地分类的基准容积率确定下来。更新项目落在哪个地块，会因为地区基准容积率和每个地块条件不一样，而出现较大的容积率差别。所以，根据密度分区的基准容积率加上调校系数，最后测算出一个容积率，叫更新单元的基准容积率。
②转移容积率：土地贡献的下限是15%，可是现在270多个项目平均下来就有30%的贡献率。假设每个项目实际本身只需要贡献15%的用地，如果你贡献了30%，另外15%的用地按照基准容积率算出面积可叠加到另外70%的用地上。
③奖励容积率：根据上层次规划甚至上层规划没有的但是专项规划确定要增加的配套设施，如公交站、垃圾中转站等，按规定对容积率进行奖励。比如在规划用地上附建一个3000平方米建筑面积的公交首末站，这个3000平方米的建筑面积不能占用底下两部分建筑的面积，得额外多出一块，也就是这3000平方米另外加上去，这个叫奖励容积率。
目前深圳市城市更新单元容积率的测算基本上已经做到了量化，也就是说更新项目谁做都一样，可以直接测出容积率，由此可以看出这是控规层面的规划。城市更新单元规划效率和法定图则一样，但具体编制的时候从主体到协商的特点和量化的计算方法还是体现出和法定图则及控规不一样的特点。正因如此，近年来更新专项规划科学性和可操作性比较强，而且规划实施稳定可控。
（六）政策联动，以城市更新促动土地管理制度改革
城市更新要行之有效地推动，与土地政策的支撑密不可分。如果土地政策不配合不跟进，会形成城市更新一个非常严重的掣肘。近年来，深圳市的城市更新规划和土地政策同步并进，通过更新系统更新办出台了一些政策：
（1）改造用地可以协议方式出让给原权利人或参与改造的市场主体；
（2）未建设用地通过规划整合可腾挪置换，其中的零星土地可一并出让等；
（3）区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型的差异化地价标准；
（4）建立地价与容积率联动机制。
此外，深圳市对历史用地的处置措施划分为处置确权、原有利益协调、明晰新权益、确定公益用途四个环节，最终使土地的所有权全部收归国有，完成对土地使用权的分配，并做好土地内公益用地的安排保障。这些政策虽然有限，但是非常有效地激发了社区参与城市更新的积极性，理顺了产权关系，一定程度上也破解了困扰深圳多年的历史用地难的困境。
图7 历史用地处置措施
经过2009-2015五年多的管理与改革，深圳在城市更新上已取得了阶段性的实质胜利。工作成效主要有下面几个方面：
（一）城市更新提升了城市发展质量
（1）落实了深圳市“2-5-8”三级城市中心体系，加快各级中心的开发；
（2）推进特区一体化：列入更新计划的461个项目中，原特区外占76%，规划批准建设用地和签订的土地合同面积，原特区外分别占74%和67%；
（3）落实公共配套设施：中小学74所、幼儿园1593所、医院2家、社康中心1260家、公交首末站78个及其他一大批公益设施；
（4）提升了城市形象：打通了一大批多年难以解决的断头路，形成一批新社区、新商圈、新地标。
图8 城市更新计划项目空间分布图
（二）城市更新拉动了经济增长
深圳市在2009年城市更新项目投资额达到了67亿，占全市固定资产投资总额的3.9%；到了2014年，投资总额已经达到了400亿，占到了全市固定资产总额的15.6%，贡献非常明显。
图9 2009年至今城市更新项目投资额
图10 2009年至今城市更新项目投资额占全市固定资产投资总额的比例
（三）城市更新促进了产业转型
深圳市已纳入城市更新计划的产业升级项目已有57项获得规划审批，更新改造后将提供1268万平方米的产业用房。
以南山区蛇口网谷为例，项目通过混合类更新改造，从原来的旧厂房转型升级为高端的产业集聚空间。从改造前年总产值约为2亿元上升到55亿元；从单位面积产值为1200元/平方米上升到3.93万元/平方米，经济效益和土地利用效益得到大幅提高。
图11 深圳南山区蛇口网谷
（四）城市更新稳定了房地产市场供应
2014年，城市更新推向市场的商品房除去回迁给业主但不算原业主的，净剩余的经批准的预售量是256万平方米，占全市批准预售量的35%，而且以后只会增加，可以看出城市更新的作用非常明显。
图12 2010年至今城市更新供应的房地产总规模
总的来说，城市更新不仅是房屋的拆建更新，是城市功能结构的更新，也是居民生活方式的一种更新，更是城市发展理念的一种更新。这种更新路径实际上也是践行了十八大的以人为核心、生态文明、绿色低碳、节约集约的国家新型城镇化道路的路径。由于城市更新工作才起步，与国内外先进地区以及这项工作长期性和复杂性相比，还有很多方面需要去研究和突破。深圳还将在更新单元规划制度是否完善、规划管理制度的创新、拆迁难题的破解、利益平衡机制等方面做进一步的探索。
来源：深圳市规划和国土资源委员会副主任 薛峰.南京大学城市规划设计研究院深圳分院承办的“新常态下的存量规划”学术研讨会报告.2015年5月9日.南京大学城市规划设计研究院深圳分院整理.“中国城市规划网”微信公众号.2015-06-19.
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