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战略规划

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概念


  战略规划就是控制变化和尽可能创造最佳未来的系统方法。它着眼于实力与薄弱点、风险与机会,是识别和完成最重要行动的一种创造性的方法。
  战略规划意味着通过树立可达到的目标和目的,为市政当局建立一个长远的方向。它的意思是要有一个全面规划,促使你经营管理今天的城市,并且不断用清醒的眼光放眼未来。
  实施是战略规划的关键,尽管它与长远规划和确立目标相对立。战略规划重点应放在将短缺的资源分配于关键性项目。



综述
目录

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1 战略规划的特征 编辑本段回目录


  战略规划以其特有的方法论和重要特征,区别于其它种类的规划:
  它集中研究经过选择的主要问题;
  它明确地考虑资源的可得性;
  它估计实力与薄弱点;
  它考虑在组织或管辖权限以外发生的重要事态及变化;
  它是强调实际效果的行动指南。
  战略规划有助于一个社区在外部环境(包括它所在地区、省、国家和世界)中认清自身的优势。欲介入公共和私人成分,它不得不重视外部因素。这里,“私人成分”不仅是指各行各业,而且是指政府以外的市民、社区组织和其它机构。
  战略规划强调明确考虑资源和外部环境实力,它避免了传统规划只决定应做什么的弊病,而是注重能做什么。目标和目的是战略规划的最初结果,在可得的资源条件下,没有达到目标和目的的战略,就不是一个完整的程序。

资源可得性

  强调资源可得性意味着战略规划可以是一种手段,去决定如何利用有限的资源。许多决策者欢迎在阐明和权衡困难的选择中给予帮助。事实上,资源的局限性是面临转变中经济的当地领导近来关心战略规划的一个理由。
  战略规划也是扩大人们了解可得资源的一项有用的技术。这里所说的“资源”不仅仅是指钱,资源可以包括专长、权力、政治影响及其它无形的东西。最重要的是,战略规划激发人们积极思考决策和资源。

超脱日常事务

  战略规划把重点放在关键性问题、良机和社区面临的问题上,它使领导超脱日常事务和年年老一套观察问题的方法。最吸引人的特征之一就是它有助于从那些具有暂时影响的事务中区分出真正重要的决策。

竞争的边缘

  战略规划是提高城市竞争地位的一项技术,虽然它大多被用于提高公司企业竞争地位。公司企业使用战略规划,以估价他们在不断变化的市场与竞争中的处境如何。然后采取措施,通过扬长避短,以提高他们的地位。
  尽管许多城市并不认为他们之间在互相竞争,然而他们的命运却以他们的竞争优势为转移。
  战略规划并非是万应药。它要求资金投入和下苦功夫,其效益也并非总是显而易见,但它是比“照常营业”更积极的选择。
  战略规划并不代替其它各种规划及有关的活动,如编制预算等。相反的,战略规划有助于将各种活动结合在一起,并且保证共同的目的和共同的导向意识指引着它们。至少,战略规划能够对社区本身独特的特征描绘更加清晰的图景——在人口流动和经济转变时期不致所获甚微。就其最佳效果而言,战略规划是为结果而规划,在目前和今后几十年里,执行这种规划将有积极的结果。


2 战略规划的应用性 编辑本段回目录


  战略规划是一种方法,战略构思是思想或“思想体系”的框架,它能应用于任何组织,正如我早先提到的,60年代开始使用战略规划的是私人公司。许多公共机构也已采用了战略规划,这些公共机构包括各级政府,主要机构如医院、公用事业部门等。
  在加拿大,实际上只有少数大城市或城市在正式的和结构化的基础上实践了战略规划。它仍是一个比较新的概念,还有很多东西要学。我自豪地告诉你们,渥太华市就是这一领域中少数先驱者之一。我们的战略规划进程仅开始于四年前,我们发现每年都要进行提高,它是一个包括改善、精益求精和适应的连续过程。
  针对一个问题或课题领域,同样可以使用战略规划。我相信你们中的大多数可能已经下意识地感受到了,差别在于你可能还没有实际运用恰当的正规程序。战略规划可以用于城市规划、交通规划、基础设施、经济开发等。例举任何学科,都能够应用这个概念,并且可以使之产生作用。
  甚至在一个学科范围里,你可以应用战略规划或战略思想,“达到你想到达的目标”。例如,在城市规划学科中,可以选择具体的题目,如购物中心和商业区,围绕那个题目发展成一个战略规划。
  战略规划中必须牢记的重点是:观点、构思和方法。


3 战略规划的方法 编辑本段回目录


  在许多城市,尽管战略开发项目存在重大差异,但大多数只是在一贯的主题上作些变化。不论哪个组织进行战略规划,其概念框架大体趋同。

第一步——组织起来

  组织阶段是建立规划成果目标的起点,(我们要从这个项目取得什么,而不是城市的总目标是什么)。
  决定规划研究范围有三个组成部分:
  时间框架——规划发展期限。这个规划是今后五年、十年还是二十年规划?
  焦点——焦点反映了已建立的目标的广度或特性,如果规划的努力是集中于一个特殊问题,这个焦点将会更狭窄,如旧的商业街坊再开发等。
  地理区域——指单个城市、包括几个管辖区的大城市地区还是其它地区的规划?
  同时,应该为规划工作准备预算。预算准备是值得的它能保证可得资金在整个期间内恰当分配。
  最后,应该做出比较详细的工作计划,这个计划应以项目进度为基础,应当指明谁负责规划任务的每个部分,需要哪些其它工作人员,从哪儿来,预期怎样的成果,哪些主要会议必须召开。这种计划将使每个参与者认识其责任和时间要求。

第二步——审视环境

  审视环境就是考察城市的地位,其目的是确认对城市未来至关重要的几个问题。
  正如名字本身所表明的,审视环境重点放在各种外界力量上,一个主要原因是在其它地方性规划中常常忽略外部因素。例如,近年来许多地方政府已大大提高了财政分析能力,相对地说,地方政府很少将同样的注意力放在外部事态及财政正常运转动态的潜在影响方面。利率变化(经常出现在国际范围内)、出口与进口动向、重大工业变化以及许多其它外部事态都能严重地影响经济繁荣。
  尤其要特别仔细观察外部世界的另一原因是外部指标可以起到识别自己相关地位的基准点的作用。换句话说,在比较的基础上论定成功与否通常更有意义。
  审视环境的重点放在外部力量上的同时,内部趋势和分析不应忽视。大部分这方面的信息可能已经是现成的东西,尤其在那些对规划和分析予以最优先考虑的地方。然而,很少的地方将可能得到的信息经常综合成一个“大图像”,以便于在一个单一的框架中仔细考虑大趋势及数据。

技术
1. 过去的趋势
  历史数据将使项目参与者了解在城市中发生的变化。
2. 比较
  另一种分析技术将城市与从全国选定的其它城市或全国平均情况作比较。在辨别两个城市的不同点和相同点中,比较法是有用的,对集中注意力研究关键性问题也总是有益的。
3. 预测
  在分析过去趋势以外,审视环境力图着眼于未来,对人口统计和经济状况的预测通常都已做过,如果规划小组和主要项目的参与者确信这些预测是可靠的,那么这些已有的预测便可使用。
4. 意见调查
  环境调查表中的许多栏目涉及观念和意见。使意见量化并了解到更多的情况的一条途径是进行正式调查,这对决定问题的相互关系以及探索潜在问题常常是有益的。另外,调查可以将问题及潜在解决方法的相对重要性清楚地显示出来。
5. 问题的选择
  应该回顾一下审视结果,选择关键问题,研究的许多战略问题依个别环境而变化。大多数城市已发现限制战略性问题的数量是很有用的,尤其是在贯彻最终战略而准备获得许诺方面。

第三步——编制任务说明

  问题一经选择,确立城市组织应有的大方向就显得重要。
  通过采用任务说明,可以确立工作方向,阐明的任务是一份关于组织存在理由的说明,它也表明作为战略开发和贯彻的结果可望发生什么。
  例如,渥太华市的任务说明如下:
  “向渥太华市民和参观者提供市政服务的恰当标准,这一标准反映了他们的需求,并对新居住的城市的安全舒适有新贡献。”
  渥太华市规划开发局的任务说明是:
  “保证在渥太华市有秩序的经济开发和土地使用;最大限度地提高城市的权威性和功能性以及市民的生活质量,为城市成长和开发作贡献;
  提供公共安全的保障,最大限度地提高社会福利。”
  当多家公司典型地编制单一任务说明时,许多地方政府已发现公共服务和政府政策有助于更好地为每一个主要功能作不同的任务说明,或者,为每一个主题作不同的战略规划。

第四步——外部和内部分析

  一旦识别出战略问题,确立起任务说明及其主要目标,就有必要作进一步分析。对城市涉及每个战略问题所处地位发展一个更精确的图景。这个分析根据两个观点完成:
  外部分析指出外部环境提出的关键性风险和良机。
  内部分析列明涉及每项战略问题的组织的实力和薄弱点。
  正如综观环境一样,内部分析与外部分析积累而成城市形势的估价。然而,这些审视比分析更集中、更深入。

外部分析
  外部分析包括考察城市外部环境的各种因素,以鉴别这些因素对战略问题所产生的影响。外部因素通常是无法控制的,它们包括利率、国内外趋势、其它政府实体部门的动向以及工艺变迁。
  在分析中至少应考察五个主要类型的外部因素:
  1.规章和立法的变化;
  2.经济变化;
  3.社会和政治变化;
  4.工艺变化;
  5.人口变化。

内部分析
  如果说外部因素主要表现为非控制性的,一般说来,内部因素则易受影响和变化,内部分析的目标是识别对关键问题有最大影响的种种因素。
  进行内部分析的关键是保证分析要客观,要完整地列明实力和薄弱点。最佳方法是与其它城市具体比较,这在经济开发区尤为合适,那里,对同一企业或职业有着直接的竞争。
  一旦确定了内部关键性的实力和薄弱点,困难的事情是辨别出社区未来最具重要意义的长处和短处,以便安排轻重缓急。

综合
  第四步的成果应是一个或一组描述战略问题的内外主要要素的报告,这些报告将作为下一步的工作文件。

第五步——发展目标、目的和战略

  在早些时候,为了指导分析各个问题,确定了任务说明之后,必须有更具体的发展目标。
  如果说目标指明社区所希望达到的东西,那么,目的则量化了目标,可能的话,应该包括最终期限或其它时间要素。
  一旦确立了目标和目的,那就应编制战略。战略是行动规划,它阐明如何达到目标和目的。
  初步制定了战略方案之后进一步考虑下一步工作需要决定哪个项目优先最有效益、最易承受、最能取得成功。
  另外,一旦选定了战略,要求进行高水平的评审,以保证战略可以接受,相互间没有冲突。这一评审对总体战略发展的成功与否至关重要。如果决策者发现一个或更多的战略非常乏味,那么,实施任何规划的机会将大大降低。

第六步——编制行动计划

  从定义上说,如果战略就是行动计划,那么,有必要弄清楚谁负责实施、何时实施以及对战略行动如何支付。这一信息应该收集在行动计划或实施计划中。
  行动计划应该以文件表示所作的谅解、达成的协议、分配的资源和指定的责任,以求明确无误。
  整个战略规划应该印刷公布,至少以提纲形式。这个文件应该描述每一个战略问题面临的外部和内部环境,选择实施的战略,为什么选择关键性战略以及这些战略如何实施。

第七步——实施

  ‘实施’将战略规划从长远规划和确定目标工作区别开来,战略规划的关键在于它是行动导向,而不是规划导向,重点是将稀有资源分配到关键事项。实施阶段是至关重要的。
  实施大体取决于制定战略规划的过程。如果这个过程顺利,便有相当广泛的舆论,诸如关键性问题是什么,外部环境如何影响未来社区,实力和薄弱点是什么,等等。

第八步——监控与革新

  成功的战略规划要求不断评审与计划进展相比较的实际成就。
  除了以每个战略进展对照计划总进展,监控必须也应该追踪进度,并以其它花费的资源对照已分配的资源。另外,监控系统也应该追踪关键行动者及其任务的变化。
  指定责任之一应是定期的或不断的综观环境,以保证不让未预见的开发破坏已采用的规划,或不要忽视新涌现的机会。


4 协作层次的战略规划 编辑本段回目录


  战略规划是一个最高层次、长远性的综合协作规划活动。其重点是将来的协作体是怎样的(私人的或公共的),广泛协作的方式,集合所有的规划过程,以提供一个方向。
  战略规划是综合性的,它为所有各个公司的规划过程提供框架,它为城市所有各组成部门提供重点和理想。如此,战略规划协调活动,提供公司的总目标,并具体指出不同部门及职能从何处介入,以利实现这一总目标。
  必须强调总的综合框架的重要性。有效的战略规划有能力起领导作用,以便更好地协调、使用和协同市内各职能部门。
  官僚政治中有一种趋势,即单个部门当扩大它们自己的经营责任时,企图控制一切共同福利事业,各个部门将他们自己利益扩大到最大限度的这种倾向必须加以引导以适应整体协作利益。
  将全体和部门规划结合在一起能够达到这一点。识别各自作用、责任和成果,表明各组成部分如何与总的过程发生联系,起到提高有效的战略规划系统的作用。作为这个过程的一部分,将长远目标与对实现目标必要的短期实施战略结合起来,是很重要的。这表明在一个大的组织中,在规划过程方面必须有一个明确的层次顺序,在总的规划过程中,要有意识地作出努力,为不同分支规划恰当地确定位置。结构化的方法将各部门规划综合成一个总的共同规划,保证一个共同方向。

集体创作

  在市政府内部关系中,战略规划的一个非常重要的要素就是集体创作。这一要素在过程的每个阶段中都是必不可少的。
  市政管理的集体创作方法促进了信任和相互尊重。市政府的“事业”就是向社会提供服务,使城市成为更好的居住、工作、娱乐和投资场所。
  当市里工作队伍集体创作成员共同为一个目标而工作时,互敬互勉,并且意识到集体的成功反映了每个人努力所作的贡献时,也就提高了决策和提供服务的水平。
  建立起一支有效的市里的工作队伍并不容易,行政上必须同选举出来的官员紧密、有效地合作,他们都是集体成员,集体成员中会犯错误,会意见不同,有时甚至相互妨碍。然而,尽管存在这些困难,当所有的成员都把自己看作起作用的集体成员,他们将团结一致,共同奋斗,为成功而努力。

5 全球大都市战略规划研制趋势编辑本段回目录

  引言

  今日,我们已经进入一个城市化的世界[1]。在全球化、信息化、市场化与分权化以及发展的可持续化等多种趋势的交汇与碰撞下,世界各地的城市发展正在发生着广泛而深远的变化。而随着民族国家在适应全球化趋势方面的能力逐渐削弱,城市开始发挥前所未有的重要作用[2]。

  越来越多的人认识到,城市能够并且应当在国际政治经济和社会事务中扮演重要的角色,城市越来越成为战略性的基地[3]。

  尽管全球化加剧了世界各地的城市所面临的挑战,但它同时也为城市和地方政府扮演积极的政府角色提供了空间。这其中,城市发展战略规划制定作为一种重要的政府行为,在纷繁变化中做出了积极的响应,由此我们看到进入21世纪以来所兴起的新一轮全球大城市发展战略规划实践大潮。

  在此,笔者收集伦敦、纽约、东京、巴黎、法兰克福、香港、新加坡、首尔、台北、芝加哥、巴尔的摩、悉尼、墨尔本、里约热内卢、约翰内斯堡等全球五大洲15个代表性城市进入新世纪后制定公布的相关发展战略纲领文件(见表1),对其梳理比较和归纳提炼,挖掘其应对未来挑战的系统性和前瞻性思索,总结其中具有规律性的趋势,力求呈现新世纪全球大城市空间发展战略规划的关注热点与转型趋势,以期为促进中国城市发展战略规划的制定与实施提供参考。

表1:15个全球大城市发展战略纲领文件表1:15个全球大城市发展战略纲领文件


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  1. 全球大城市发展战略10个重点关注领域

  城市发展战略规划是一座城市的施政纲领与行动指南,虽然由于国情地域、发展阶段、规划传统的不同,各国城市的战略规划虽然在制定程序、体系、机制上存在着各种差异,但是在规划理念、关注问题、发展目标、应对策略上却有着许多不谋而合的"共性",而这些"共性"恰恰是全球化时代里最值得我们思考与学习的精髓所在。

  通过研读梳理,笔者归纳出以下10个方面共同关注的重点领域。

  1.1 基于全球竞争与可持续发展的双线目标和战略
  20世纪90年代,由于资本在全世界变得更具流动性,城市对其展开的激烈竞争使得当时战略规划更多体现出一种从"比较和竞争视角"来谋划城市。
  但进入21世纪,通过15个全球大城市战略规划样本的分析,已明显看出一种双线互动融合的趋势,即如何具有全球影响力的"竞争性"高线目标和巨型城市所面临一系列挑战的"生存性" 底线目标,其背后折射出战略规划制定越来越意识到需要平衡两类关注,即城市领导者的"竞争力"关注和居民的"宜居问题"关注。
  如伦敦提出成为典范的、可持续的世界城市,一方面是世界城市、欧洲的领袖城市、国家首都、大都市区-区域间协作的中心,另一面是民享之城、繁荣之城、公平之城、可达之城、绿色之城"的总体发展目标;
  新加坡则要建设一个"繁荣兴旺的、21世纪的世界级城市",一个"充满生气、富有特色、令人愉快的城市";
  里约热内卢希望能成为国家乃至国际舞台上的重要政治中心和文化中心,并能在接下来的十年里引领巴西全国环境的可持续性发展和环境保护事业;
  巴黎、香港、悉尼、墨尔本、法兰克福等城市的战略规划均充分体现出"增强宜居性,强化经济竞争力,追求真正的可持续发展模式"的目标导向。

  1.2 人口变化趋势及其影响因素、衍生需求和问题
  15份战略规划文件中,伦敦、纽约、东京、香港、新加坡、约翰内斯堡均开篇名义地指出人口规模与构成的变化是其制定规划的重要驱动因素与决策依据。
  然而与国内不同的是,国外人口增长预测研究更注重影响人口增长的基本因素,及导致人口特征变化的原因,尽可能使新的人口假设更可信及更具说服力。
  同时将人口发展变化及其衍生的就业、住房、交通、教育、医疗、安全等公共服务及相关的空间资源开发利用等相关需求和问题紧密挂钩,制订一套稳健的应变策略。
  这与目前国内规划编制中人口研究相比,对真正规划实践工作的指导具有很大优势。
  如伦敦2030规划中对伦敦五个次区域的人口总量、密度,住房的分布,就业岗位的分布及其不同区域发展的影响进行预测和分析,并以满足增长需求为目标对土地利用、交通、开发强度进行相关性评估;
  东京根据自身人口变化趋势,提出创造世界先进的超高龄社会的样板都市和人口密集和高效化的东京都市圈;
  约翰内斯堡预测2030年将容纳600万就业人口,快速而又脆弱的城市化、更高的出生率和死亡率、快速的家庭增长,有效缓解贫苦成为规划着重解决的挑战。

  1.3 可持续的城乡区域空间形态构筑与发展管理
  空间是城市发展之基,15个城市均希望通过规划与管理实现可持续的空间形态,使经济活力、社会福利、生活质量与环境品质获得实质性提高,这一规划诉求在文件中占据重要位置。
  经梳理来看,所选城市均立足于城乡区域一体发展的整体观,围绕以下核心要义展开设计:
  (1)多节点:确立明晰的多节点(活动中心)架构,并使之与城市运行系统很好地结合,突出弱势区域的新经济节点或其他特定地区中的混用节点,这些节点可能是传统城市中心、交通枢纽、战略区域、复兴区域等;
  (2)混合化与高密度:根据空间发展框架及地区空间发展框架所明确规定的原则和标准,提高节点区域的混合利用程度与集约密度;
  (3)网络化:设计条理明晰的传递与可及性架构,使城市转运系统能够直接与高强度、混合使用的节点组网相连,从而更有效运作,这些网络可能是公共运输、通勤、产业或河流、绿道网络;
  (4)赋予一系列的机制与政策鼓励并切实推行紧凑型都市形态,完善土地使用管理系统,更好地控制大都市区增长。
  在此,有一个做法需要特别指出,就所研究的15个城市,一些是发达国家的大城市由于发展的先发性使其更多面临开发空间的约束,一些则是发展中国家的大城市由于发展的后发性使其更多面临财政能力的约束。
  面对两类约束,两类城市都不谋而合地采取了"聚焦战略性区位的区域空间组织构架,推动经济活动的地理布局更加均衡" 的策略,体现出一种类似"围棋落子"的战略思想。
  比如大巴黎规划指出大巴黎需要一个全新的空间构造和整个城市土地的主要调整和转变,为此提出制定战略性和优先性区域规划,指明在哪些空间需要各行业的政策支持,包括交通、住房、设施等必须保障行动的一致,通过区域治理政策配合生产系统的构筑,集中力量实现大区项目,打造经济发展的原动力区域,同时要求经济增长的成果能够进行公平分配,从而在满足地方经济发展的同时寻求区域整体的和谐。

  1.4 追求包容性发展的多元产业经济与社会凝聚力
  针对经济社会发展,所选城市均强调多样经济、多元社群、多元文化、多级企业的共存、共生、共享、共荣,体现出"寻求社会和经济协调发展、倡导机会平等增长"的包容性发展理念。
  在经济方面,追求强有力的,多样化的长期经济增长,提出诸如刺激经济活跃性,确保国际影响力,支持新兴的、有活力的增长和创新部门,为小企业、少数族裔企业提供机会,创造和维持足够的基础设施基础,在适宜的地方创建激励机制催生出理想的容积率供给,以此容纳经济增长等务实的策略,而其中伦敦对创意产业与巴黎、巴尔的摩对农业的高度重视值得我们学习。
  社会方面则是追求社会和谐,使所有人有机会分享城市发展的成功,形成一种强烈社会凝聚力。
  如解决贫困和歧视,促进社会融合、通过培训咨询使人们获得更多高质量的就业机会、为制定与学习、卫生、安全和其他重大社会和社区服务有关的空间政策和决策提供参与式治理机会、为残障人士、高龄人群、国际游客创造更友好的城市、培养志愿风气,有效利用志愿活动等等。
  除此之外,规划中一个很大的亮点是体育运动对城市社会的价值被重点提出,如法兰克福提出要建设体育城市、东京提出通过体育运动赋予接班人梦想,新加坡提出通过体育与艺术来增加其娱乐魅力。

  1.5 体现更多城市发展福利的居住与公共空间供给
  随着城市社会人文性的日益积淀,人们评判一座城市的好坏已上升到其内在发展价值导向的深度。
  在规划层面,很重要的一个体现就是面向公众的福利性城市空间的创造与供给,在15个城市的战略文件中主要表现为使更多的民众能够享有充分的住房提供、丰富的公共空间、优质的服务设施、安全的建筑、深厚的历史遗产、优美的生态景观等等,使人们对生活的城市拥有强烈的认同感与归属感。
  如纽约提出为100万新纽约市民建造更经济和更可持续发展的住房,保证所有纽约居民从家到公园在10分钟步行距离之内;
  巴黎计划建造150万套住房以满足大规模的需求,每年向本地居民提供6万套住房,创建开放性空间区域系统,保持、创建和管理景观、文化遗产,提高生活品质;
  墨尔本增加区位较佳、价格合理的商品房供应,打造富有吸引力、适宜步行、风格多样的社区等;
  巴尔的摩为各种年龄和收入群体提供多样化的和经济适用的住房选择,以邻里与社区为核心,制定历史保护计划、街景营造、邻里美化项目,以促进睦邻友好,美化公共空间;制定绿色基础设施清单(包括森林、湿地、牧地、农田、街景和城市公园),增强公众使用;
  伦敦、新加坡、法兰克福、约翰内斯堡均提出未来为更多需要住房的人提供他们满意并能够负担的住所。此外,安全与休闲两类福利性也被提及,如东京提出集中精力应对震灾,提升安全信誉,利用最先端技术,实施高精度、灵活的反恐对策;
  约翰内斯堡提出建设一座生命、财产和生活方式都能获得安全保障的城市,发展并保持世界一流的突发事件应对能力(如火灾、急救、有害物质泄漏等);
  台北与法兰克福则对提供都市绿色体验空间,提升都市休闲游憩的质与量给予重视。

  1.6 提升城市可达性与连通性的多样交通系统构建
  在15个城市战略规划中,交通规划是完善城市功能、提升城市服务品质与竞争力、应对环境与能源挑战的重要举措,集中于对城市外部可达性与内部连通性、机动性的改善、公共交通依然是重点,对国际性、区域性枢纽设施与步行、自行车交通环境的考虑在显著增加。
  其中一些策略亮点颇具启发借鉴作用,如伦敦2030认为夜间的休闲娱乐是一个国际大都市就业和城市吸引力的重要组成,而夜间的就业和娱乐必须依靠便捷的公共交通,因此专门对夜间的就业岗位进行分析,作为交通规划的依据;
  悉尼2030提出建设高度连通的悉尼,强调不仅是物理上的连接、通达,还是人们与城市内在品质的一种连通,提出建设行人走廊带,确保人们以步行方式方便到达主要的活动中心、交通枢纽,为生活在悉尼的人们提供在户外相互认识、交流的场所;
  法兰克福提出都市友好交通,打造自行车城市;
  巴黎提出第三产业开发的构筑与集体运输连接的加强相适应,增强专业性接触和交流的活力(各种沙龙、展览会、大型会议等);
  约翰内斯堡提出以一种可持续、且较为经济的方式将企业、人口和地区联结在一起,道路和公共交通使用者应意识到一系列核心价值观,并为之努力;
  墨尔本2030整体考虑土地使用和交通战略,将新的开发设置在具有较高公交服务水平与承载较高强度运输能力的区域,加强产业区的交通通达性。

  1.7 注入深度城市化内涵的设施完善与功能再造
  应当讲,15座城市都是所处区域乃至世界范围内具有重要影响的大都市,城市化功能与水平可以说都已达到较高水平,但在规划报告中,却让我们看到一种依托"理念+功能+设施"三位一体推进,实现"内涵再造与价值提升"为特征的深度城市化趋势。
  巴黎为增加投资吸引力及商业商务基地的互补性,更新所提供的商业场所和土地,支持原有商业地块的重新定性以保持经济功能的多样性、优先发展符合可持续发展要求的设施和服务,如超高速数字宽带的信息化建设、在居民点中心构筑商业的后勤配套网络等一系列举措来改善城市空间对商业组织的接纳和商业氛围的营造;
  东京提出迈向更加成熟的阶段,采取清算残留的"20世纪负遗产"、创造舒适便利的高质都市生活、实现"美丽街道、安全街道"等策略在今后10年内进一步挖掘出都市中各种潜力;
  新加坡提出发展高增值产业、商业开发集约化、提供更多的娱乐选择、关注独特性等关键建议来加速建设全球性商业中心;
  台北提出建设"信息高效的台北":推动台北信息基础建设、发展信息产业、建立高效的市政服务;建设"国际互动的城市":提供国际标准的城市生活环境及设施、创造国际化的文化环境、发展国际化的商业投资环境等;
  巴尔的摩则以"重建和振兴"为主题,针对城市核心、现有社区和城镇中心、空置建筑物、废弃地、棕色和灰色地带及地标性区域,以创造邻里感、提高生活质量、促进公共交通为发展导向,为住房、商业和就业机会的增长提供支撑。

  1.8 强化集聚决定城市内在生命力的文化创新要素
  在全球化大潮冲击之下,世界变得越来越"平",每个城市的贸易、商业和金融模式都趋向于雷同。人们日益形成共识--文化与创新才是真正令一座城市与众不同的灵魂。而这一共识在15个城市的战略规划中被给予高度重视。
  法兰克福分别以"教育,科学,创新、研究和发展"为核心主题,提出"通过教育获得集成和提升、作为职业教育聚集地的法兰克福、终生继续教育、科学城市法兰克福、在法兰克福,科学为人类探索道路、法兰克福亲人般地邀请科学家、区域知识中心法兰克福"等11个行动领域;
  东京则提出通过"培养下一代的健康成长、构建自由选择劳动方式、能够挑战的体系、在战略上培养有益于亚洲未来的人才与胜任解决多种主题社会课题的负责人"等方略建设为有志者创造挑战机会的社会;
  巴黎则从创造条件确保21世纪的全球吸引力着手,设计更有效和更清晰宏大的大学区位的空间组织,提出为研究创新和高等教育提供土地的战略,包括围绕创新计划支持各种杰出人才基地的组建、确保巴黎大区科研和创新系统网络的构筑、在社区内部加强协调并提供高质量的大学、确保通达高等教育机构的交通条件等使巴黎大区所集聚的各种人才能够进入到一个网络中,从而充分释放区域的创造潜力;
  墨尔本则在现有和新兴工业、研究以及教育领域中,为创新和知识经济的发展创造机会,提供硬件和软件支撑。

  1.9 应对全球气候变化风险与能源危机的生态行动
  进入21世纪,随着全球环境与资源危机的加剧,公众对城市化活动影响维系生存的自然环境的关注持续增长,一种具有全球风险观与责任观、立足长远未来的可持续环境战略与行动成为共识,其中气候变化、能源消耗、水资源短缺、废弃土地治理、植被与自然空间保护在15个城市战略规划文件中成为关注热点。
  巴黎针对气候变化和石油涨价做出预测与应对,提出做一个负责任的地区:与国际社会一道为促进全球降低25%温室气体排放做出努力,前瞻性的地区:降低过度依赖石油的脆弱性,强有力的地区:减少气候变化对城市-区域生态系统的危害;
  东京则提出通过实施特有的先进环境政策、推进《减少碳元素东京十年计划》、提供安全优质的水和水资源、抑制废弃物的生成,促进循环再利用等来建设世界环境负荷最小的城市;
  纽约将其2030战略规划称为"更绿色、更美好的纽约",整个报告集中关注土地、空气、水、能源以及交通运输等5个城市环境关键问题;
  伦敦的战略目标之一是成为更具吸引力、精心设计、绿色环保的城市,为此提出处理气候变化课题、发展绿色产业、以最具可持续性的方式对土地、水、能源和建筑材料在内的资源加以利用等一系列政策方向;
  首尔将全球气候友好城市定为其转型目标,采取措施有改善建筑及交通部门的能源消耗结构,到2030年削减40%温室气体排放、发展适合首尔的十大绿色技术,创造100万个新的绿色就业岗位、采取预防性适应措施应对气候变化的影响,如热浪、水资源短缺和传染性疾病等;
  约翰内斯堡目标成为一座环境可持续城市,预测、调整并降低自身对全球和地方潜在的环境突变的易感性;通过不懈努力以减少自身建成环境和城市化进程对更大范围内的自然资源的影响。
  此外,墨尔本提出建设更加绿意盎然的城市,巴尔的摩将建立能源效率作为发展项目和整个区域地方政府工作的基本原则等各具特色的生态行动。

  1.10 多元共识下务实的规划实施政策与行动机制
  15个城市都十分重视战略规划的实施环节,因为城市并不是由管理者与设计者"从天上而建",而是由各种各样的地方行动者开展的细微活动"从地上而建"。
  采取的主要途径与举措如前期多元主体广泛参与的共识达成、规划策略的政策化、规划实施的动态监测与评估、可持续性的财政支持与良好的政府治理保障等。
  如巴尔的摩随机对1203名居民进行电话调查2030规划所提出的核心价值观和战略举措,在居民中产生强烈共鸣;
  伦敦则将规划目标通过贯穿整个规划的详细政策得以强化,分为市长确认的具体行动、战略性的发展控制政策、通过整体发展规划实施的政策、经由多种渠道和机构发布的其他空间政策等四类,并在最后设计了监测和评估指标,对规划实施进行动态考核;
  墨尔本为获得商业企业和各类社区的支持与理解,建立"长效磋商、定期报告、适时审查"的工作机制,以全民参与的方式贯彻2030规划;
  法兰克福提出"责任和参与"的核心主题,将"公民参与作为整个城市社会的一项任务"列为其行动领域之一;
  巴黎提出实行政治伙伴关系;
  东京提出强化东京都的行政财政运营,联合集聚在东京的各种主体,推进扩展网络事业;
  约翰内斯堡则提出将成为一座以客户为中心的城市,在财政可接受范围内为公平的服务和发展提供资金,一座以公民为中心的城市,继续完善其政府治理,发展治理技术与能力。
  由此种种可看出,制订城市战略位于第一位的主要原因是反映规划框架中城市行动者的利益和希望,城市战略不仅仅是城市政府的一个规划,而且是一个可以与社区、公民和企业共享的协同行动议程。

  2. 全球大城市发展战略实践8大转型趋势
  前文更多是笔者以战略规划文件内容为基础进行梳理和评析,之后对蕴含其背后的工作思路、方法、流程与机制进行了进一步考察。
  循着"背景趋势驱动城市利益主体,利益主体制定战略规划予以响应"的逻辑(见图1),发现进入新世纪后,全球大城市纷纷制定的战略规划从正在出现一系列转变,呈现出以下8种主要转型趋势:

图1 新世纪全球城市战略规划的驱动与响应图1 新世纪全球城市战略规划的驱动与响应


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  2.1 在主导思想上越来越强调以人为本与可持续发展
  国外城市战略规划的主导思想逐步从经济生产为主转向侧重于人的生活质量和生态问题,"以人为本"与"可持续发展"是两大核心。
  国外城市战略规划对生活福利、生活环境、就业等非生产领域的问题越来越重视,强调从人的尺度、人的需要、人的情感和人的知觉以及人与人之间相互作用过程等方面出发,编制出"因宜居而宜业"的合理规划。
  同时,随着全球气候变化,很多国外城市通过战略规划高度关注低碳经济、循环型社会、绿色生态城市,促进形成人与自然和谐的发展模式。

  2.2 在总体目标上越来越强调综合性和弹性
  今日,战略规划越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主转向综合的区域发展目标规划,越来越重视外在环境、区域与全球趋势以及公众的期望,制定一个富有远见的、各方利益主体和各类资源要素皆能发挥价值作用的"共识"型、"契约"型规划。
  与此同时,全球化、信息化和网络化条件下发展环境更加的多变与不确定,为保证规划的灵活性与弹性,战略规划的目标逐步向弹性目标转变,体现出多目标、多方案的弹性特征,以具备更大的应变性,防范各种风险与被动的境况。

  2.3 在关注重点上越来越强调解决核心问题
  各个城市政府普遍意识到,城市是一个处于快速变化时代中复杂综合体,规划只能是有限目标的规划。
  因此,国外城市的战略规划逐步走向"核心问题"规划,根据未来的挑战和机遇,概述一种帮助决策者如何思考和设计最合适的未来发展路径的牢固论点。
  这个论点必须是城市独一无二的发展环境所特有的,强调规划针对特定区域、特定时段、特定要求、抓住战略规划真正能发挥作用的关键内容进行规划。
  帮助决策者更加清楚地看到城市具有的未来发展可能性,并在有关应优先考虑的选择之间做出决定,以此提高战略规划的战略绩效。

  2.4 在编制方法上越来越强调新技术手段的运用
  在科学分析基础之上实现规划创新是当前世界各国城市战略规划的又一重要理念。战略规划需要搜集、储存和分析大量的社会、经济、生态方面的资料信息,需要对规划成果进行表里俱佳的表达。
  就目前看,战略规划中充分运用了地理信息系统(GIS)、决策支持系统(DSS)等以计算机作为主要工具的软件平台和建模技术,对影响城市发展的关键因素或变量进行分析,使城市区域预测的发展目标尽可能接近区域实际发展;另一方面便于公众快捷、方便地参与规划、了解规划结果。

图2 1999年伦敦NO2浓度(毫克/每立方米)模拟分析图2 1999年伦敦NO2浓度(毫克/每立方米)模拟分析


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



  2.5 在编制力量上越来越强调社会的全面参与

  规划协商是国外战略规划的一个重要特征。城市中各种利益集团和各个阶层通过咨询、讨论等手段,参与到规划全过程中来,共同协商、寻找解决区域与城市之间、中心城市与县区之间、城市各阶层之间利益冲突的途径,从而制定出一个透明度高、满足大多数人要求的规划,成为区域协同精神、自信意识和协作能力形成的催化剂。
  如2040芝加哥区域框架规划采用了一种新的规划途径,被称为"共识:区域行动的蓝图",目的是使地方政府和公众最大范围、最大程度地参与到规划过程中,为区域未来35年的发展创造出一个共同的远景,为2040区域框架规划做准备。

  2.6 在编制实施上越来越强调规划的跟踪评估
  国外城市对战略规划的评估工作开展得广泛而深入。
  从发展历程看,国外城市规划评估的内容已从简单的方案评估扩展到对规划价值标准、规划方案、政策落实、规划实施过程、实施效果等各方面的全面评估与分析。
  同时,国外已建立的信息系统和评估实施机制较为完善,通过监测及时反馈规划政策绩效及周围环境的信息,为管理部门确定未来可能面对的挑战、机遇,并适时调整政策以满足未来需求提供指引,形成循环式的决策过程。图3反映了国外规划评估的流程框架[17]。

图3 国外规划评估实施框架图图3 国外规划评估实施框架图



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  2.7 在地位保障上越来越强调健全立法体系

  国外许多国家都制订了一系列与战略规划有关的法规法律,以保证规划的权威性和规划的实施。
  比如具有法定效力《伦敦规划》颁布后,伦敦各城区要相应修改他们各自的城市规划,以符合《伦敦规划》的要求,同时制定了《伦敦规划》的修编和实施进度的监督机制,在《伦敦规划》颁布实施后,每年将对规划实施情况、规划实施取得的进展进行一次检查审议,并编制年度监督报告。
  东京都市区概念规划文本中处处见到的法律依据可以得到印证,而且其成果也具有法律效力,一旦规划制定,就必须按照规划内容实行,具有很强的约束性。

  2.8 在贯彻落实上越来越强调实施手段的多样化

  国外城市均十分重视战略规划的实施,并积极运用多种手段引导城市开发按照规划的方向发展,其中有法律手段,如规划立法和相关的法律、法令和政策;有经济手段,如通过政府投资、经济补贴、设立基金、引导资金、减免税收等方式保障规划实施的资金来源等;也有行政手段,如通过审批、发放许可证、签订合同等鼓励或限制某些地区某些项目和企业的发展;还有动员公众参与形成广泛的社会支持,以及跟踪、检查、监督等其他促进规划实施的手段。


来源:作者:王伟 工学博士 现就职于中央财经大学政府管理学院城市管理系 副主任.全球大都市战略规划研制趋势与中国规划新群体的崛起.“中国城市与区域实验室”微信公众号.2014-10-20.



 

案例 编辑本段回目录

案例一:Beyond Hong Kong 2030: A Short Commentary on Hong Kong 2030 and Shenzhen 2030

图:深港两地规划层级对比图:深港两地规划层级对比


 

图:SZ2030 & HK2030: Evaluation Framework图:SZ2030 & HK2030: Evaluation Framework

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

详见介绍:(作者:Mee Kam NG.Department of Urban Planning & Design.The University of Hong Kong)
http://www.china-up.com/pdf/HK2030.pdf



附:深圳2030发展策略点评

  第一,深圳战略规划过程经历了三四年的时间,它展现了跟别的战略规划不同的地方,以往的战略规划如果说有什么不足的话,就在于它的定位上,过去的战略规划三两个月最多半年就完成了,基本上反应的是一种政治精英和技术精英的携手,如果跟西方的战略规划相比,在内容上它不如国外的综合,在过程上它不能代表全市各个利益群体,公众参与的渠道是没有的,企业代表也屏蔽在外,所以它就不太可能立法,也不太可能形成全社会的共识。形成全社会共识有什么好处呢?好处就是在将来的实施行动当中阻力小,成本低。

  深圳在研究过程当中除了时间长,还广泛地吸纳多学科专家、多部门领导和市民参与,这个成果一旦形成了,就容易形成共识,便于集体行动。深圳的开发商对这个报告研究得那么透彻,说明他们对这个报告有积极的反响,意义就在这儿。法定的概念实际是两种,一种是作为一个国家的城市规划体系,自上而下,一级制约一级,还有一层意义的法定是行动纲领,通过一定的立法程序出台,以政策文件的形式公布,类似于广东省的珠三角城市群规划,它通过省人大的立法后,在某些方面具有一定的约束力和引导力,意义还是比较重大的。


  第二,它突破了以往战略规划的局限。过去我们有一个认识,战略规划研究的东西比较多,但核心的东西一是资源环境,二是产业,而且在发展是硬道理的阶段对产业投入的笔墨还是很多的,实际上这个产业是最说不清的,但又必须得说,大家都认为最后还要回归到空间规划上,也就是说往往会忽略其他方面的东西。而我个人认为所谓的战略规划应该是全局性、综合性的,单一的某个方面的思考再深,也只不过在最高决策当中占有一定的分量而已,为什么我们提出来的东西不能得到接受?这个东西在你看来是最重要的,但是在决策者看来,它只是众多因素中的一个比较重要的因子而已,他权衡下来以后就部分接纳或者没有接纳你的建议,这是完全可能的。

  深圳战略从内容来看不仅仅局限在空间上,可能是两个原因导致的:一是本来它就定位于综合性的战略,二是本来它就在空间上受到了约束,不大可能让你有更多的机会通过空间结构的调整实现你的战略。正因为被空间资源局限住了,赵燕菁当时试图打破空间僵局,提出西部填海的战略,令人耳目一新。也正是因为深圳战略不是完全立足于这个思路来做文章,尽管后来西部填海的战略没有被采纳或者说没有被完全采纳,也不妨碍深圳战略最后的出台,并且对决策者造成了积极影响,这是我们得出来的启发。


  第三,谈到赵燕菁的咨询报告,不可否认他在研究中投入了大量心血,其中有相当多的一部分内容是很有逻辑性的,也不时闪现出思想的光芒,很多见解具有启发意义。但说实话,对他的结论我无法苟同。在深圳跟规划局讨论的时候我就提出了质疑,换句话说我不太赞同。当时规划局读完这个报告后还是比较兴奋的,但他们也比较慎重,即使心里已经倾向于接受它,但还是想听听别人的意见。当时我看了以后觉得它很有价值,但是破绽蛮多的。一是它在开篇谈到了一个核心的观点,说深圳是依靠低成本竞争,跟香港的前店后厂式分工是最佳合作模式,从周期理论来看这个阶段还要再延续20年,这样才能保持深圳的持续竞争力,所以不赞成过快地产业结构升级,不赞成过快的转换,这是它的立足点。既然要继续采用低成本竞争战略,就需要低成本的要素,三个要素中第一个资金没问题,国际资金多,国内资本也富余,

  第二个劳动力更加没问题,第三个土地就不够了,不够怎么办?设法解决。怎么解决?既然行政区划调整行不通,那就填海造地。填海肯定是要花钱,还有生态环境问题,所以首先要解决生态环境的代价问题。但偏偏在生态环境这个关键问题上,限于时间和资料,报告的论证是相当薄弱的,几乎没有论证,只是耍了一个花枪,说城市开发固然会对生态环境造成破坏,但我们可以通过环境治理来改善,可是如果你不集中起来开发,农村分散发展的污染更大,也更难治理,所以相比之下,还不如填海集中开发来得好。这个论证其实不能算是论证。接下来是代价问题,事实上代价考虑得不足,按照他的论证,西海域处在珠三角的发展主轴上,前途无量,所以要不惜代价把它搞起来,他论证了这条主轴线上的重要性,谈到这个地方将来的前景,最后是有条件在这条主轴上发展高端的服务业,为此,北部的机场应该搬迁,为它释放空间。到这里,问题就来了:因为它开篇就说深圳应该跟香港延续这种分工模式,香港发展服务业,深圳发展制造业。可分析到后面,一看机场也搬了,从香港经深圳、东莞到广州这条“脊梁”将来有这么好的发展条件,当然要发展高端服务业了,这就跟开始的立论自相矛盾了,所以当时我认为这个地方难以自圆其说。

  另外一个代价是福田中心区,按照他的分析思路,福田偏离了发展主轴,没有希望,应该放弃,这意味着深圳原来发展20年的城市框架结构要来个大调整,这会使决策者很难下决心,因为福田中心区酝酿了十几年,干了一半,现在突然要放弃,会带来什么问题呢?我们将来研究城市也要遇到这个问题,赵燕菁将城市研究推进了一步,就是他把速度这个变量引入分析框架之中,认为速度对一个城市空间结构的影响很大,但他却忽略了另一个要素,就是规模,既有的城市规模到底在起什么作用他没有谈。俗话说,船小好掉头,船大就不容易掉头了。深圳已经达到1200万人口的规模了,原来的功能布局、结构框架、基础设施网络等都相互匹配,突然要将建到一半的福田中心区移到西边去,这个代价确实很大。船大不如船小好掉头,这是我们将来在研究中值得注意的。


  第四,深圳战略当中体现了增长模式转变的理念,而且体现得相当好。近期深圳市政府有几个举措,在我看来都是领先的,深圳市政府率先提出 “效率深圳”,公开宣示增长效率和增长质量比增长速度和增长数量更重要。在稍后一段时间深圳又率先对低端的加工制造业说“不”,一些低段加工制造企业要继续扩大用地和生产规模,要继续忽视环保要求,深圳不答应,企业威胁说不答应我就走,深圳说走是你的选择,可以走。这跟其他城市完全不同,其他城市说你只要来就行,什么条件都能答应,深圳发展思路的转变不是停留在口头上的转变。


  第五,深圳战略也有一点不足。对效益深圳目标,我们的土地、产业对策都不错,但针对和谐深圳目标,报告显得比较薄弱。深圳战略研究年限是2030年,跨度达25年。如果回头看看25年前的深圳,对照现在,发生了多大的变化?再往后看25年,将会发生多大变化呢?那个时候的深圳会是什么样子呢?这不是我们所能够把握的,但是有一点,深圳的人口构成一定不应该是现在这个样子。这个城市目前的人口构成很特别,外来人口是本地人口的好几倍,他们之间的待遇不同,会导致认同感、价值观的差异,所以说“和谐深圳”的主题对于深圳来说是相当之重要。过去我们说城乡二元结构有矛盾,但它在空间上是分离的,现在是二元结构进了城,会产生直接的冲突和矛盾,这个和谐社会应该怎么构建呢?这种身份差异还要维持多久?5年还是10年?总不能延续到25年吧?身份差异消除后会带来什么变化?政府应该有哪些对策?这些问题交待得不够清楚。

  另外,深圳的总体目标提的非常有水平,我很欣赏“全球先锋城市”这个提法,这是基于深圳过去就是一个制度创新的城市,未来需要建设自主创新的认识而提出来的,有远见。但后面具体定位的三句话就有点低了:第一个定位叫全国的高新技术制造基地,这个定位是2030年的目标,可是深圳现在就已经是全国高新技术制造基地了,25年后仍然维持这么一个定位,没有突破,怎么体现先锋?第二个定位是物流中心,也缺乏发展眼光。诚然,物流中心对于深圳来说极为重要,但是所谓的物流中心是在一定发展阶段作用显现,制造业为主时期,如果能够控制住这个地区的物流,意味着它在经济发展当中占据了主要地位。当前珠三角确实处在这个时期,唱主角的是制造业和传统服务业,故大家都在争物流中心。但25年后,产业结构会发生很大变化,仍然提物流中心会掉队的。因为到了2030年,珠三角地区应该是个发育相对完善的大都市连绵区了,在某些节点城市,可能会发育为区域经济发展的控制中枢、制度与文化创新的源空间以及技术与信息交流中心。那时候,人流、信息流、资金流更重要,更能决定这个城市的高低。所以仅仅提物流中心只是着眼于当前和今后三五年这个阶段,将来这个中心应该是涵盖了信息流、资金流、人流加物流,这样地位才能突显出来,并体现城市功能的升级。



(作者:杨保军 中国城市规划设计研究院副院长.2006-10-14)

案例二:南京城市发展与空间布局战略规划研究

图:南京都市圈空间发展概念图:南京都市圈空间发展概念


 

图:主城的蔓延(2000年)图:主城的蔓延(2000年)
图:南京生态网架设想图:南京生态网架设想

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

详见介绍:(作者:张 兵 中国城市规划设计研究院总规划师)
http://www.china-up.com/pdf/strategic.pdf

 

案例三:法国巴黎大区发展战略规划的经验

  1 改变大都市地区的尺度

  改变大都市地区的尺度,指的是寻找一些新的参数用于新的城市规划。新的参数,意味着新的管理模式,以及重构行政机构之间的关系。必须忘记原有行政区划的概念,运用新的尺度、参数来进行规划。
  大巴黎规划有两个要点:一、突出城市核心部分的价值;二、凸显整个法兰西岛地区的价值。

图:法兰西岛地区图:法兰西岛地区


 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


  目前,巴黎大区是以行政区划为单位进行城市规划的,而巴黎大区内部的核心地带并没有相应的行政区划。本次规划设计了“巴黎大都市区”的概念——巴黎市和周边近郊地区的三个省,目前共同构成了巴黎市中心人口密集的区域,是巴黎的核心地带。
  巴黎大都市区以及周边四省共同构成了法兰西岛地区,即巴黎大区。大都市发展必须建立在不同的尺度上,即不同尺度的叠加。法国人称之为“地区间的合作”,反映出“多尺度”的概念。


  2 设计大都市地区

  第二步,设计巴黎大区,就是对我们城市进行新的定义、对城市发展的空间进行定义。
  巴黎大区的发展战略是多中心战略,不像以往是“一个中心+周边地区”。从历史上来看,巴黎的发展经常是一种中心和周边地区的对立关系。巴黎环城路被认为是巴黎的边界,就是巴黎的“国境线”。里面是巴黎人,外面都是郊区人、郊县人。新的发展战略必须粉碎、摧毁这种二元对立的状态。
  从下面的1990-2006年巴黎大区人口演变图和业演变图可以看出:多中心的城市分布,在巴黎大区已经是一个事实。 

图:1990-2006年巴黎大区人口演变图图:1990-2006年巴黎大区人口演变图




 

图:1990-2006年巴黎大区就业演变图图:1990-2006年巴黎大区就业演变图



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

  如何进一步支持这个多中心城市形态的发展——必须建立公共交通网络。公共交通网络的第一个功能,是使郊区的一些经济活动中心互相联系起来。第二个功能,是改善市民的出行,特别是郊区居民,能比较便捷地到达到其他的城市上班。 

图:巴黎大区轨道交通规划图图:巴黎大区轨道交通规划图
图:巴黎大区综合交通规划图图:巴黎大区综合交通规划图



 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


  3 制定优先策略

  城市管理不可能面面俱到,所以要制订优先策略。根据“大都市利益”这个概念,决定在哪些地方进行投入、进行什么样的投资,确定在哪些行业或者哪些政策方面要予以关注。
  首先,巴黎大区的优先策略是发展住宅。因为房屋比较匮乏,所以做出的策略,就是鼓励建造民宅。整个巴黎市区以及巴黎西部郊区的物价,一般老百姓承受不起。十年来房价一直在上涨。巴黎市区的平均房价,是7千欧元/平方米。而西部黑颜色的地方,可以上升到1.5万欧元或者1万欧元。

图:巴黎大区房价分布图图:巴黎大区房价分布图



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



  下图显示了巴黎大区密集人口的分布,很多人住在比较狭窄的房屋里。越深黄色的地方,就是人口越密集的地方。巴黎市中心不是非常拥挤,穷人则到北部去或者是东南部的郊区居住。

图:巴黎大区密集人口分布图图:巴黎大区密集人口分布图



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


  该问题的解决方案,一方面是靠市里造商品房,同时要用国家力量造一些廉价房或者福利房。颜色越黑的地方,就是福利房、廉价房越多的地方。主要集中在贫穷人口密集的地区,就是北部和东南地区。
  目前,巴黎大区通过造高楼建立较高密度的住宅,同时提升周围公共空间的质量。并且采取TOD发展模式,这种项目主要集中在未来新的交通网络的车站周围。所有这些车站,都被指定为建立高密度住宅以及公共空间提升的场所。
  巴黎大区的第二个选择,就是在大都市发展战略下,下面的城市所制订的规划必须为巴黎大区发展战略服务。这样会产生两个效果:第一,就是地方的行政机构为巴黎大区服务、为巴黎大区工作。同时,当地也能够分享巴黎大区带来的好处,我们称之为溢价效应。大区规划和地方发展计划是有机联合的,并不是孤立的。
  第三,从巴黎大区的角度,为解决社会不平等提出一些方案。首先我们已经看到社会不平等现象在巴黎大区的存在。例如:地区性金融潜力、财政力和失业率的不均衡。我们建议把法国的城市政策提升到巴黎大区的层面上执行,把钱集中起来进行有的放矢的投资,然后利用巴黎大区发展策略、战略,来发展这个地区。下图中紫色的部分称之为“新优先发展区域”,都是有住房问题、生活环境比较恶劣、失业问题、经济潜力不足的地区。刚才提到的建设密集型住宅、提升公共空间,都是在紫色区域之内进行执行。新的地铁车站基本都分布在黄色地区,我们可以利用建造轨道系统的机会,彻底改善贫困地区的面貌。

图:优先发展地区分布图图:优先发展地区分布图


 

图:街区整治效果图图:街区整治效果图


 







 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


本节来源:上海市城市规划设计研究院规划四所(城市设计研究中心)曹韵.大都市区发展战略规划怎么做?——来自法国巴黎大区的经验.“全心全意”微信公众号.2015-04-30.


参考资料
[1].  曾法龄著,恩其译. 论战略规划. 国外城市规划,1992.01
[2].  中国城乡规划行业网

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