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城市治理

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概念

     1980年代末以来,有关“治理”(governance)的讨论方兴未艾,是当今西方学术研究广泛使用的理论分析框架,并成为了一种显思想、主流学术,由此也相应地成为了一种“时髦的词语”。正由于这种时髦,也就出现了滥用,而在中文文献中,这种现象似乎更为严重。这与我们固有的对“政府”、“管理”等词的认识及相应的思维定式有关,而在接受外来思想时过分的实用主义(或更多的是功利主义)意识起了作用,总想把别人说的概念与某一种现象联系起来,以便于进一步使用。在城市规划领域中出现了两种最典型的误读,一是将治理读解为是政府的一种管理方式,二是将治理读成了是对公众参与的强调。确实,治理这个概念与这两方面都有关系,但却不是仅指其中的任何一个,也不是这两者的简单加和。
  “治理”一词久已存在,但在现在西语意义上的使用,肇始于世界银行1989年一份报告,此后在一系列的国际政治、经济组织中广泛使用。这种使用有其很深刻的原因。这些国际组织存在和发挥作用的前提是不得干预主权国家的内政,但又对这些国家的社会经济体制不满,尤其是以世界银行或地区银行为代表的金融机构希望受援国都能遵循它们所确立的制度理念,因此便用“治理”一词来指代“国家改革”或“社会政治变革”的含义,从而以“一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题,而不致于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政”。因此,从这个词的重新被挖掘出来使用的目的上就可以看到,是为了寻找到一种不同于传统的政府管制的做法。从这个意义上讲,“治理从头起便区别于传统的政府统治概念”。
  有关治理的概念有多种定义,但相对较为广泛认同的是全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的定义。这份报告对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动”。从这样的解释中,我们可以看到,对治理的理解如果从管理或管制的角度去理解则必然会存在误差。这一点在有关治理的经典文献中有一本J.N.Rosenau等主编的书,它的书名就是《没有政府的治理》(Governance Without Government)就是明证。
  治理的实施需要公众参与,但公众参与并不就是治理。从严格的意义上讲,公众参与制度的实施与运作,或者说,公众参与制度的“元制度”才是治理概念的一个组成部分。
  从城市规划的角度来说,将治理引入到城市规划领域,可以改变我们对城市规划作用方式的理解,同时也可以使我们通过城市规划发挥作用的机制发现规划作用方式的转变。这种新的理解和转变要求我们对城市规划的整体理解及其哲学基础发生改变。我们应该看到,城市规划不仅仅是政府行为,更是政治行为,当然,这里的政治是广义的而不是狭义的,尤其不是中文中的狭义。从这样的角度去理解,那么就可以较好地把握治理在城市规划中的运用。而从另一个角度来看,城市规划究竟是怎么得到实施的,其背后的实施机制究竟怎样,这些问题如果不得到解决,那么就不可能界定我们的规划体系,也不可能设计我们的规划制度。如果我们对城市规划是如何发挥作用的这一点还搞不清楚,那么很显然,我们所设计的规划体制仍然不可能保证经过法定程序批准的规划得到实施。
  在认识治理的概念的同时,我们有必要分清楚政治的谋略与技术的策略。在一定的意义上,政治的谋略充当着目的的角色,而技术的策略则担当着手段的作用,但这两者本身是一个互动的过程。我们不能被技术的策略所迷惑,而应看到在此背后所被遮蔽着的政治谋略。在很多的情况下,政治谋略往往是技术策略发展演变的真正动力。但多少年以来,我们的规划师只关注技术手段的演变,却没有关心过这种演变为什么会形成,其结果就导致了技术手段的滥用和异化,甚至是一种非常好的手段最终也只能导致没落。这不仅是我们在考量城市规划发展中需要注意的,而且,在接受任何新的观念时也同样需要注意。


 
 
 
综述
 
目录

国内趋势判读:城市治理的新趋势:从行政区划调整到城镇群协调编辑本段回目录

1 以行政区划调整作为城市治理手段的结束

  行政区划调整作为城市治理手段主要经历两个阶段:20世纪80年代初到90年代中期主要以“县改市”为主,进入21世纪以后主要为“撤县(市)设区”。 

  90年代行政分权的体制改革,地方政府通过“县改市”扩大地级市行政管辖权,以期获取更大的经济和行政权力。数据显示,仅1994-1996年间,全国共有95个“县改市”,江苏、山东、浙江等经济发达省份“县改市”较为突出。但“县级市”的治理手段使得县级地方政府在追求自身利益最大化的同时,在对待地级市政府在基础设施建设、产业园区建设、房地产开发等方面采取漠视的态度,大大削弱了市级政府资源的掌控能力和经济发展潜力。

  2000以来,以增强地级市政府资源控制权为目的,以市、县层面的行政区划兼并成为最频繁的地方治理手段,撤县(市)设区成为最为主要的城市治理方式,尤其是2001-2003年达到了顶峰阶段。统计发现,2000-2012年之间,全国撤县(市)设区的次数高达70次,占行政区划调整总数的58.8%,充分体现了城市政府试图通过扩大行政管辖范围,获取地区发展资源、提升城市竞争力。​

图1:1978-2006年行政区划调整的类型与频率(最右:撤县(市)改区)图1:1978-2006年行政区划调整的类型与频率(最右:撤县(市)改区)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  ​​撤县(市)设区扩大了地级市政府的行政管辖范围,打破了县市之间的行政区障碍,通过对导致市场分割的行政区经济打破,整合碎化的政府资源。这与区域一体化打破贸易障碍,促进生产要素的流动,实现经济的持续发展的含义是相一致的。

  然而,撤县设区为城市的扩张提供了广阔的土地的同时,直接破坏了城市腹地的农村土地资源和环境资源,为粗放式的增长提供了条件。据统计,1996年全国耕地面积19.51亿亩,到2008年减少到18.26亿亩,12年间耕地面积减少了1.25亿亩;改革开放30多年里,GDP以每年接近10%的速度增长,但单位能源投入的GDP产值仅为世界水平的一半,全国耕种土地面积的10%以上遭受重金属污染,70%以上江河湖泊受到不同程度污染。

  而且,由于以行政区划兼并为主的政府治理手段与财政分权产生的作用相反,往往削弱了县级政府的发展积极性,使地方发展经济的激励作用消失,行政效率明显降低,经济活力受到一定程度抑制。对1990年以来全国撤县(市)设区的城市样本进行分析,发现撤县(市)设区对上级政府的经济促进效果也只是维持在5年左右的短期时间(李郇、徐现祥,2013)。

  因此,在全球化时代,“行政区划调整的作用是有限的,面对范围更大、问题更多的区域整体发展中的矛盾,已经不可能再寄希望于通过行政区划调整来解决,中国必然要实现更为全面的区域管治”(张京祥、吴缚龙,2007)。因此,区域协调发展成为了不同层面的政府的共同诉求,需要通过协调发展模式推进政府治理创新,其理论基础是区域经济一体化,空间表现为城镇群之间的协调发展。


​​2 城镇群是区域一体化的空间形式

  随着全球化程度的日益加深,以单一国家或城市为单位的竞争模式优势已不再,而需寻求共同的要素市场。区域一体化是指通过打破国家、地区之间的贸易障碍,形成生产要素的自由流动和市场竞争,通过比较优势和规模报酬递增促进地区生产率的提高和产业结构、产业空间的变化,从而对各国和地区的经济发展前景产生深远影响。因此,按照区域一体化理论,城市与区域经济发展应由竞争逐渐转向相互合作的协调发展。

  城镇群在本质上是区域一体化的空间表现形式,其通过城市基础设施建设、城市规划等方面的制度创新和协调统一,打破市场壁垒和行政区经济等对市场行为的限制和制约,扩大市场需求和腹地范围,促进区域经济规模效应的发挥。​

珠江三角洲经济区城市群规划(1995)图2:珠三角城镇群一体化规划进程/珠江三角洲经济区城市群规划(1995)


 

 

 

 

 

 

 

 

珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004)图2:珠三角城镇群一体化规划进程/珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004)

 

 

 

 

 

 

 

 

珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008)图2:珠三角城镇群一体化规划进程/珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


  以珠三角区域为例,以“协调统筹”为主旋律构建的珠三角城镇群,先后出台《珠江三角洲经济区城市群规划(1995-2010)》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》,实施交通基础设施先行推动区域功能一体化,并通过“珠江三角洲城镇群协调发展规划管理办公室”和《珠江三角洲城镇群规划条例》,从组织和法律两个方面确立区域一体化发展思路,推动珠三角城镇群向制度性一体化转变。​

  因此,原先城市“各自为政”的经济发展模式以及行政区划兼并的城市治理手段已经不适应当前发展形势,区域一体化成为区域经济发展的必然趋势。中国区域一体化程度最好的地区形成了京津冀、长三角、珠三角三大城镇群,城市间协调为核心的治理正逐渐的替代行政区划调整的治理成为新的治理模式。


本段来源:李郇 徐现祥.【研究发现】城市治理的新趋势:从行政区划调整到城镇群协调.“SYSU城市化研究院”微信号.2014-12-01.


 

国外案例简介: 英格兰区域城市治理编辑本段回目录


1 英格兰西北区沿海论坛创建背景

      从20世纪90年代初开始,英国兴起了新一轮对区域规划和区域政策发展的关注。引起这种关注的因素很多,但最主要的动力可能来自于欧盟及其基金计划的压力。因此,区域规划自1980年代衰落后又重新开始复兴,同时还带来了机构体系上一系列明显的变化,例如全国各区成立了“一体化”的政府办公机构。
  与苏格兰和威尔士不同的是,英格兰没有选举产生的区域政府,而是建立了有关的政府机构及其网络与合作关系,以作为加强区域政策的举措。一方面,政府建立各种新的机构直接进行区域层面的政策操作,例如政府区域办公室(GORs)、区域发展机构(RDAs)等;另一方面,现有的组织和机构也开始重新调整原有的行政管理结构,以便更好地适应各项新区域政策议程的需要,并在此过程中发展与其他区域机构、参与者和相关利益集团的相互联系及新型合作关系。
  英格兰西北区(North West Region of England)创建西北沿海论坛(North West Coastal Forum)的过程与欧盟委员会最近推进沿海地带综合管理(ICZM)[1]策略的目的相一致,都是为了强调区域层面的政府机构在沿海地带综合规划和管理中所发挥的关键作用(European Commission,2000),而且是在英格兰地区的最初尝试之一,同时特别强调西北区政府办公室(Government Office for the North West,GONW)在此过程中起到的作用。此外还反映在英国区域治理性质转变以及政府要求增强“区域合作”职能的大背景下,有关区域合作关系的研究。


1.1 政府区域办公室(GORs)

    英国各区“一体化的”政府办公室是在1990年代初期到中期提出建立的,到1994年4月,全国成立了10个GORs。它们的主要职能是加强区域的合作机制,中央政府将先前各自独立的环境、交通、就业和贸易产业部等部门集中到一起,通过在区域层面的政策操作,如新的专项重建预算计划(SRB),推进行政管理的高效率和高效力,其中主要作用是作为协调各项政策的一种手段。其次,GORs也是适应欧盟区域政策的一种手段,以此得到欧盟结构基金最大的资金支持(Baker et al,1999)。此外,GORs还是联系地方人民以及区域和地方利益的一个重要环节,以便为地方提供高质量的服务。最后,GORs的预期目标是既满足“部门和部长对可操作性的要求”,又要发展“不同地方利益之间的合作关系”,“在政府政策制定过程中体现地方的意见和建议”(DoE,1993)。
  在GORs的发展中存在着一些困难和压力,特别是在实际工作中遇到了各种问题。例如,如何协调中央政府其他部门制定的政策,如何去满足这些部门在操作和执行方面的要求(即作为中央政府的区域机构起到“自上而下”的作用);同时,作为地方的合作者又如何去争取实现各自区域的利益和目标(即在影响中央政策时起到“自下而上”的作用)。由于这些矛盾的存在,GORs的行政管理结构显得比较复杂。每个GOR都由一名区域长官主持,对中央政府的上级部门负责。除此之外,还有一个相对独立的由环境部的高级官员所领导的政府办公室协调机构(GOCU)。
  对于外部利益集团而言,更重要的是GORs能在何种程度上对区域问题和需要作出反映,并在执行中央政策时行使区域自由裁量权,进而提出影响中央政策发展的方法。
  1997年工党政府上台后,GORs又与新的区域政府机构进行了联合。首先,中央政府在8个区域新设立了区域发展机构(Regional Development Agencies,RDAs),在伦敦也相应设立了新的战略机构。这些机构于1999年4月正式成立,它们是直接对部长负责的不分部门的公共团体,并设有一个指派的委员会。RDAs有5个主要目标:推动区域经济发展和复兴;鼓励商业投资、效益和竞争;促进就业;发展相关技术;促进可持续发展。更具体地说,是要制定区域经济发展战略,对其他区域机构的工作提出建议并进行监督,执行政府的复兴和引资计划,特别是专项重建预算计划。因此,这些机构实际上继承了先前属于GORs及其他相关机构的一些职能和资源。
  英国区域机构体系的进一步发展的标志是非官方区域议会(Regional Chambers)的成立。它们与大部分区域中地方当局的区域协会有着密切的联系,但它们希望能更广泛地发展会员,从而能真正代表包括地方政府在内的所有相关利益集团,而不是仅仅代表地方政府。它们的组织结构原则并不象RDAs那样精确严格,但还是有一定的基本原则,如行会中至少必须有30%的成员是非政府成员。它们的任务包括为区域规划指引(RPG)的修编做初步的准备工作,而接下来RPG的定稿准备工作必须由GORs 亲自操作,最后由国务大臣签发。
  机构体系的变化以及相关政策的发展过程,使政府将重点更多地放在了GORs的合作关系方面。政府将原环境部和交通部合并,组成环境、交通与区域部(the Department of Environment,Transport and the Regions,DETR),以利于在发展过程中发挥统观全局的作用;加强GORs与其他中央政府部门的联系,特别是文化、传媒和体育部,它们将会派出官员到GORs中工作;将GORs的数量减少到9个。到1990年代后期,政府对GORs的管理结构进行了调整,由政府办公室管理委员会(the Government Office Management Board,GOMB)对GORs进行联合管理。
  GOMB成立了一个工作组,对比区域发展机构(RDAs)的建立情况来检验GORs的作用。工作组提出了一系列新的GORs工作目标,并于1999年获得批准。这份总体任务报告书特别强调了GORs 在合作方面的作用:“与区域合作者和地方人民进行合作,最大地促进区域竞争力和繁荣,并为社会发展提供综合政策”(GONW,2000)。

1.2 拓展——PIU报告的重要意义

  在英国首相委托行动创新小组(Performance Innovation Unit,PIU)所进行的一项研究报告中,对于GORs的作用的最新的、意义深远的发展进行了探讨。这份报告于2000年2月公布,题目为“拓展——中央政府在区域和地方层面上的作用”。研究对于GORs的作用和组织机构给予了特别的关注,并对其组织机构和目标/任务可能的改变提出了一系列具体建议。报告的核心部分讨论了中央政府政策和服务的有效落实,政府与其他机构和相关利益集团之间的关系,以及更加联合的政府和政策制定的协调等主题。报告还强烈批评了当前一些方面的举措导致了不够重视交叉性问题和战略性结果及创新活动与政策间的不协调。此外,报告中还指出,在制定政策时应该多注意地方和区域层面的要求,加强与地方和区域有关方面的交流合作。
  PIU在部分研究工作中与地方和区域合作者及政府官员进行了广泛的接触,信息反馈很明确地集中在两方面,一是GORs在政策提供上权限的程度,二是GORs对国家政策的制定缺乏影响力。研究还显示出中央政府趋向于将GORs作为一种贯彻政策的工具,因此,上级部门对GORs的政策控制往往是严格的。
  PIU报告建议需要加强GORs的职能范围,使其覆盖所有影响地方事务的中央政策,对实现目标有更大的处理权限。报告还提出有必要提高区域层面在国家政策讨论中的影响力,建议对其行政管理体系进行一定的调整。
  在PIU研究报告公布之后制定了一份行动计划,由一个新成立的跨部门机构——区域协调机构(Regional Coordination Unit,RCU)来执行。行动计划需要一种制定和执行区域政策的新方法,其中主要包括4个方面:成立区域协调机构作为GORs统一的上级领导部门;更好地协调区域创新活动;使GORs成为中央政府在区域的主要代表;让GORs更直接地参与政策制定。

1.3 在促进沿海地区综合规划管理中的作用

  下面将具体讨论西北区政府办公室在沿海地区综合规划和管理中所做的工作。这个实证研究将特别关注GORs的作用、扩大区域合作和机构能力等主题,其原因是它们体现了:
  GOR在政府法定职能外的活动领域,或回应区域协调机构或中央部门提出的特殊要求;
  对交叉问题和议程的考虑,而这没有包括在政府政策的部门责任之内;
  建立包含跨部门的区域和地方利益相关人在内的新的战略合作计划;
  同时,此项工作已经被GONW和其他区域作为一个成功的实践范例。
  英格兰西北区海岸线大约1000多公里,有沿海城市利物浦、工业城市巴罗(Barrow)、传统的海滨胜地布莱克浦(Blackpool)和绍斯波特(Southport);这里有世界自然保护区和风景区,还有许多重要的工业和发展基地。
  和其他GORs一样,GONW必须承担中央政府区域协调机构所制定的目标和责任。GONW最近公布的一份目标声明明确提出“……我们将以一种能够创造价值,开拓创新的区域工作方式来实现我们的职能目标……”。
  GONW共有400多名工作人员,分布在5个工作组中。例如规划、环境与区域政策协调组(PERPC)主要承担政府在沿海规划方面的工作。
  西北区沿海论坛的起源可以追溯到GONW关于沿海问题的早期工作。在原有的默西赛德郡(Merseyside)和西北区两个独立的GORs合并以后,政府为了推行更为综合的规划政策,对土地利用规划相关部门进行了重新组织,成立了制定开发计划的工作组,与区域内的地方政府联合开展开发计划的准备工作。早在着手创建沿海论坛之前,GONW就已经对沿海地区规划以及相关的问题投注了极大的兴趣,并且一直与许多有关的区域和地方利益集团就共同关心的沿海问题保持着密切的联系。
  在参与制定区域规划指引(RPG)的过程中,GONW开展的一项关于西北区沿海综合规划的研究工作具有重要的作用。这项由利物浦大学所进行的研究报告于2000年5月公布,除了对即将进行的RPG草案修改提出若干建议,还提出了创建西北区沿海论坛的具体意见。报告指出,在西北区整体机构框架中已经出现了一些建构单元,包括爱尔兰沿海地区战略合作组织(PISCES)和爱尔兰海岸论坛。前者代表区域中广泛的沿海地带地方性合作关系和创新活动,而后者覆盖的地域范围更广,并且更多地侧重于学术研究。报告建议,西北区沿海论坛“可以建立在已有的机构体系基础上,并应该将其活动重点放在那些区域性、战略性的问题上,而不是去关注那些地方的、实施性的问题;同时必须确保其成员的多样性,以及参与人员能够充分代表所有相关的公众、个人、非官方以及社会各部门的利益”。

1.4 西北沿海地区大会

   在进行上述研究的同时,GONW与一些沿海地区利益集团和相关部门协商后,于2000年5月在英格兰西北部的海滨胜地布莱克浦召开了西北沿海地区大会(NW Coastal Conference),探讨西北沿海地区发展所面临的问题。
  这次大会最重要的议程是正式宣布西北区沿海论坛(The NW Coastal Forum)的成立。论坛的建立出于多方面的原因,一是利物浦大学研究工作中提出的建议;其次是来自于欧盟区域委员会的鼓励,以便于地方、区域和国家行政管理机制共同推进沿海地带综合管理(ICZM)计划;此外,地方政府协会(LGA)咨询报告也提出应该鼓励建立区域沿海论坛。随之发布的新闻稿中声称:“我们现有的对沿海地区的管理工作被代表不同领域利益的团体分离得支离破碎。我们现在需要一种战略性的合作关系来确保对沿海地带的可持续性的管理、利用和发展,以达到经济、环境和社会效益的平衡”。
  GONW负责起草有关论坛的规则和组织结构。在这个等级结构中包含两年一次的论坛全体大会,由有关方面的少数代表组成筹备组和工作组,GONW、NEDA、西北区域机构(NWRA)、英国自然保护协会和PISCES的代表是其核心成员,其余的成员由一些海岸和海洋专家组成。GONW确定论坛早期优先考虑的议题是气候变化和海平面上升的影响、可更新能源(包括发展风能的机会),以及影响西北海岸胜地的重建和社会排异问题等(GONW,2000b)。
  论坛还有意承担筹集资金的作用,特别是通过欧洲计划和创新活动从ICZM、结构基金筹得资金。它还准备从协助的角度开展工作,不是重复现有的地方合作者的工作,而是支持他们,增加他们的工作价值。如果将英格兰西北区放到更广阔的爱尔兰海和欧洲沿海地带的管理中考虑,虽然论坛潜在的网络和信息交流作用已被认识到,但它还应该有着更多的作用,而不是仅仅提供了另外一个发表言论的场所。


2 西北区沿海论坛

   到目前为止,西北区沿海论坛筹备组陆续举行了几次会议,明确论坛涉及领域、工作安排、成员资格和权力,同时还要保证计划的经费支持。由GONW委任的筹备组和工作组负责论坛行政管理和日常事务。
  每两年举行一次大会,为回顾两年的发展和确定有关问题提供机会,所有关注西北区沿海地带综合管理的人士都将被邀请参加大会(公开邀请)。
  筹备组负责确定论坛的战略发展方向,包括批准工作计划并检查其执行情况,评价计划进展和成果。筹备组最初由GONW任命组成。
  工作组为工作计划的发展提供支持和建议,促进论坛的可操作性。它最初也同样由GONW任命和决定其组成。
  由于与海岸相关的部门利益众多,因此筹备组和工作组成员的确定不是一个简单的问题。最初由GONW确定成员名单,除了GONW内部产生的主席、秘书长和其他2名会议代表外,还包括22名来自于不同组织的代表。到2001年3月第三次会议时,筹备组和工作组成员扩展到26名,其中包括有关机构的官员,以及来自NWRA、西北发展机构(NWDA)、爱尔兰海沿岸和河口地区战略合作组织(PISCES)、英国自然保护协会、环境机构、西北区域贸易领导组织、西北区域生物多样化论坛及皇家鸟类保护协会(RSPB)和国家企业联合等组织的代表。
  正如筹备组最初提出的那样,论坛短期内所要优先考虑的不是沿海地区的具体问题,而是关于组织、资金和信息交流等问题,如任命计划负责官员,建立交互式网络站点,发展其他信息交流的手段,确定研究和筹措资金的时机,以及发展爱尔兰海地区和欧盟在沿海地带综合管理中和与地方政府协会的联系。
  随后,论坛开始发展自身的交往战略,西北区沿海论坛的网络主页开始启动,具体的网络也正在建设中。尽管得到了包括GONW、NWRA和英国自然保护协会在内的许多组织的经济援助,然而经费来源仍然是十分紧张的。作为一种暂时的解决办法,计划项目负责官员由环境机构、随后是坎布里亚郡(Cumbria)议会中借调。
  在成立的第一年,论坛还着手建立沿海地带综合管理与Iterreg ⅢB(欧盟项目)间的联系。西北区沿海论坛还不断地加强自己的作用,对相关的咨询文件作出回应,为战略发展提供“共同”输入资源。在西北区域规划指引(RPG)、政府的港口政策以及欧盟的ICZM战略文件制定过程中,这种作用已显现出来。然而,由于论坛代表十分广泛的不同利益,因此在达成意见统一方面会遇到种种困难。同时还有些争论提出,如果各个组织希望的话,它们是否应该有责任把自己从已形成的回应中分离出来;或者是在公布论坛“共同的”回应之前,秘书长/计划负责人是否都需要得到筹备组成员肯定的支持。



3 结论

  西北沿海论坛是一个十分引人注目的实例,它反映了在英国区域治理发展大背景下,以区域为基础的战略合作关系的发展。虽然它的关注点具有个性,但与涉及跨部门利益和地域范围的合作及合作关系的实例有着广泛的相关性。首先,如果没有一个特定合作者的推动力,这种合作关系是无法启动的,在这个实例中,这种动力就来自于GONW。然而,即使有了GONW的介入,还有进一步的资金来源问题(特别是与计划负责官员职务相关的经费),这显示出合作关系中的另一个更普遍的困难——谁来付钱?特别是如果没有明确的外界资金来源(如欧盟计划,中央政府财政拨款等),并且不是所有的参加者有足够的能力(或兴趣)平等地承担费用,困难就会更大。
  然而,强有力的领导成员的介入可能会带来一种危险的结果,“合作关系”将会被它所主导,而论坛的议程、法案都将成为它的一种工具,这可能会损害其他成员的利益,从而引起一些合作者的不满。如果这个领导组织是政府机构,这种合作机制还可能被认为仅仅是一种确保地方执行中央政策更有效的手段。因此在布莱克浦大会上,指出GONW将不参与沿海地区的区域战略问题。在承担着促进西北区沿海论坛发展的主要职责的同时,GONW在初期还担任了筹备组和工作组的主席以及论坛的秘书长的职位。但至少到目前为止,还没有明显的迹象表明GONW在任何重大问题上有领导干预行为。然而,令人感兴趣的是如果主席的职位最终由不是GONW官员担任,那么论坛的法案、组织、成员或优先发展领域的重点是否会发生改变。
  当前所面临的一个真正挑战就是如何创造一种合作机制,让所有的合作者都参与论坛并感到满意,特别是如果合作成员的规模不断扩大,包含的部门利益以及可能的观点也会多样化。在这方面,西北区沿海论坛是一个典型的例子。沿海地区的利益集团是极其广泛的,潜在问题的数量更是繁多,唯一让所有的参与者走到一起的共同因素是他们的利益和活动地域范围都在(至少部分在)西北区沿海地带。在这样的前提下,选择什么是最需要关注的问题以及在探讨问题上取得一致意见都将不会是十分顺利的。反过来,如果一直努力让每个成员都满意,结果很可能会形成“共同利益最小化”,所有问题和回答都只能保持模糊和混乱的状态。如果这样,论坛也就不能实现自己的初衷,为西北区沿海地带综合规划以及相关问题的发展建立一个战略框架。如果这样,论坛也许真正只能成为一个“谈话的集中场所”。
  

参考资料
[1].  孙施文. 关于城市治理的解读. 国外城市规划,2002.01
[2].  Mark Baker 著,杜潇芳译. 发展区域机构能力——英格兰西北区沿海论坛的发展. 国外城市规划,2002.01

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